6
pubblici e privati, sociali ed economici, tra loro indipendenti e nessuno dei quali in
una posizione di assoluto predominio. In tale prospettiva, come osserva Held: «[i]l
vero processo di governo sembra sfuggire alle categorie del lo stato-nazione. Le
interconnessioni regionali e globali rovesciano le tradizionali soluzioni nazionali
delle problematiche centrali della democrazia, sia nella teoria che nella pratica»4.
In sostanza, cambiano i rapporti tra istituzioni pubbliche e societ civile e si
impone un necessario mutamento delle stesse forme di democrazia che si trovano ad
affrontare una crisi di governabilit , di rappresentanza, di parte cipazione e quindi di
legittimit : «[l]o Stato-nazione sembra dunque diventato troppo piccolo per
governare processi che trascendono i suoi confini territoriali e troppo grande per far
fronte a richieste di partecipazione che non possono essere soddisfatte dalle odierne
forme di accentramento»5. Risulta evidente come la sola rappresentanza partitica-
elettorale non sia piø sufficiente, nØ per rappresentare che per governare la
complessit sociale; Ł necessario pertanto pensare a nuove forme di partecipazione
che coinvolgano anche le forze civili, «ridefinire modalit di coinvolg imento
collettivo che tendano a includere, nel contempo, movimenti e forze di diversa natura
presenti nella societ » 6.
¨ inoltre in crisi anche la forma di governo sulla quale nel sec ondo dopoguerra ha
scommesso a democrazia7, ossia lo Stato di welfare. In un epoca in cui si parla di
«fine dello Stato», ci si domanda dunque se esso abbia ancora un ruolo
fondamentale, ma soprattutto come «difendere e promuovere i valori della
democrazia in un epoca di cos grandi cambiamenti»8 e quali siano i «modi e gli
strumenti piø adeguati»9.
La risposta delle istituzioni tuttavia non manca. I sistemi politici non sono fermi;
essi mutano in nuove forme e in una costante ricerca delle soluzioni ai problemi da
risolvere. Nascono cos nuove istituzioni e si modificano i processi decisionali. La
novit piø interessante, come affermato, Ł sicuramente rappresentata dal fenomeno
4
David Held, Models of Democracy, Cambridge, Polity Press, 1996, trad. it., Modelli di
democrazia, Bologna, Il Mulino, 1997, p. 463.
5
44a Settimana sociale dei cattolici italiani, Democrazia: nuovi scenari, nuovi poteri, Bologna, 7-
10 ottobre 2004. Documento preparatorio, [in www.settimanesociali.it], p. 8.
6
Ivi., p. 11.
7
Cfr. Mario Toso, Welfare society: l apporto dei pontefici da Leone XIII a Giovanni Paolo II,
Roma, Las, 1995, p. 5.
8
44a Settimana sociale dei cattolici italiani, Democrazia, cit., p. 2.
9
Ibidem.
7
delle autorit indipendenti. Queste ultime rappresentano un modello di gove rno
settoriale e indipendente gi esistente nei paesi di common law, ma che costituiscono
una novit nel panorama politico continentale. Le autorit indipendenti s ono inoltre
uno degli strumenti caratteristici di una nuova forma che sta assumendo lo Stato: uno
«Stato regolatore»10, la cui funzione Ł «per lo piø un attivit regolativa che si ri ferir
di norma ad ambiti di attivit svolte da privati, di cui attraverso la regolazione
vengono poste condizioni di funzionamento efficiente»11.
Lo Stato, quindi, si adatta e sposta sempre di piø il proprio baricentro verso la
societ , articolandosi in forme nuove e originali e le autorit indipe ndenti
manifestano una risposta istituzionale all ingovernabilit di proces si che ormai sono
fuori dalla capacit della politica tradizionale dei partiti. U no studio esteso del
fenomeno le classifica tra le cosiddette «istituzioni non-maggioritarie»12 tra le quali
si inseriscono anche organizzazioni regionali e internazionali (la stessa
configurazione di alcuni organi dell Unione Europea, il FMI, l OMS, la Banca
Mondiale, e via dicendo) e la cui definizione si ispira alla natura non del tutto
assimilabile ai classici requisiti della democrazia: esse infatti rappresentano
«istituzioni che svolgono funzioni pubbliche ma che non sono direttamente
responsabili delle loro decisioni nØ agli elettori, nØ [ ] a minist ri a loro volta
responsabili al parlamento»13; sono istituzioni indipendenti e si caratterizzano altres
per altre qualit quali la competenza, la specializzazione ed un alto profilo morale dei
membri.
Tali istituzioni, quindi, esprimono un potere decisionale che va al di fuori dei
modelli democratici di rappresentanza, oltrepassando l idea secondo cui la
principale, se non l unica, fonte di legittimit democratica sia l a responsabilit
elettorale: le autorit indipendenti irrompono nel panorama istituziona le statale,
scardinando il modello classico della tripartizione dei poteri al cui centro vi Ł il
parlamento quale organo rappresentativo sovrano; per tutte queste ragioni esse
sollevano una serie di riflessioni sul loro grado di legittimit democratica.
10
Antonio La Spina Giandomenico Majone, Lo Stato regolatore, Bologna, Il Mulino, 2000, p.
28.
11
Ivi., p. 23.
12
Cfr. Giandomenico Majone, Deficit democratico, istituzioni non-maggioritarie ed il paradosso
dell’integrazione europea, in «Stato e mercato», 2003, n. 67, fasc. 1, pp. 11-38.
13
Ivi., p. 11.
8
D altra parte, la risposta alle nuove esigenze sta conducendo le istituzioni ad
allontanarsi dai modelli democratici tradizionali. La dimensione mondiale delle
decisioni e l espansione delle istituzioni non-maggioritarie anche a livello
sovranazionale impongono una domanda piø generale sul ruolo della democrazia nei
sistemi politici attuali, in particolare se queste nuove istituzioni rappresentano un
pericolo (esse appaiono la moderna traduzione del governo dei saggi), o in realt
esprimono una nuova risposta della democrazia ai mutamenti in atto. Le opinioni in
merito si dividono: Ł l alternativa tra democrazia maggioritar ia e democrazia
madisoniana 14.
Si tratta comunque di un processo di trasformazione per certi aspetti irreversibile
ma che tuttavia Ł necessario studiare per comprenderne le potenzialit e indirizzare
verso forme che siano sempre piø efficaci. La democrazia nel corso della sua storia
millenaria si Ł evoluta nei principi e nelle strutture, adattandosi alle conquiste civili e
ai mutamenti sociali: cos Ł avvenuto nel passaggio dalle citt -stato alla democrazia
rappresentativa. Oggi essa Ł chiamata a realizzare una «terza trasformazione»15,
verso una concezione ancor piø universale.
Tutti questi interrogativi saranno messi in luce nella stesura di questo lavoro,
soprattutto alla luce dell ingresso negli ordinamenti giuridici di un nuovo principio di
regolazione sociale: il principio della sussidiariet . Quest ulti mo Ł un concetto antico
ma che solo oggi, come gi accennato, viene riproposto con forza. Si tra tta di un
principio che, nella sua accezione orizzontale, si fonda su una particolare visione
dell uomo e della societ e mira ad indicare i corretti rappor ti tra questi e l autorit ,
al fine di realizzare una reale autodeterminazione. La sussidiariet pone in luce anche
il problema dell etica all interno dei sistemi democratici e quindi se sia davvero
sufficiente la semplice garanzia delle procedure, oppure se sia invece necessario, se
non fondamentale, anche l apporto decisivo di una cultura civile. Si Ł dinanzi
14
Il riferimento Ł al saggio di A. La Spina G. Majone, Lo Stato regolatore, cit., pp. 167-225, che
tuttavia richiama ad una distinzione compiuta da Robert Dahl nel suo fondamentale saggio A preface
to democratic theory, Chicago, University of Chicago Press, 1956, trad. it., Prefazione alla teoria
democratica, Milano, Comunit , 1994, p. 56; secondo quest ulti mo, infatti la democrazia cosiddetta
maggioritaria, o modello di Westminster, si contrapporrebbe a quella madisoniana, in cui prevale lo
«sforzo di raggiungere un compromesso tra il potere delle maggioranze ed il potere delle minoranze,
tra l’uguaglianza politica di tutti i cittadini adulti da un lato, ed il desiderio di limitare la loro sovranit
sull’altro».
15
Cfr. Robert Dahl, Democracy and its critics, Yale University, 1989, trad. it. La democrazia e i
suoi critici, Roma, Editori Riuniti, 1997, p. 12.
9
all eterno dubbio se la democrazia sia semplicemente una forma di governo, o, anche
e soprattutto, un «sistema di valori, e di valori irrinunciabili»16. La sussidiariet , in
questo contesto, chiama la democrazia a porre la persona, nella sua dignit , al centro
del sistema, soggetto piø che oggetto della vita democratica17.
Sono pertanto tre gli elementi che verranno presi in considerazione nel presente
lavoro: le autorit indipendenti, il terzo settore e il principio di sussidiariet ,
quest ultimo nella sua accezione orizzontale. Sinteticamente si pu dire che questi
fenomeni rappresentano rispettivamente il mutamento dello Stato, della societ civile
e del modello di relazione tra i due. In tale prospettiva si analizzer l esistenza di
eventuali nessi tra questi fenomeni e perchØ si stiano sviluppando simultaneamente.
Nonostante la variet degli strumenti indispensabili ad affrontare i diversi
problemi trattati, l impostazione di questo lavoro attinge in prevalenza alla letteratura
che fa capo ad alcuni orientamenti della scienza politica odierna. Va detto, tuttavia,
che manca nella letteratura politologica, un analisi sistematica del ruolo che le
autorit indipendenti 18, il terzo settore e la sussidiariet svolgono all interno dei
processi di trasformazione delle democrazie contemporanee. Difatti, gran parte della
scienza politica contemporanea Ł ancora indirizzata ad indagare le dinamiche
democratiche all interno delle strutture partitiche ed elettorali, mentre manca
un indagine complementare che consideri l ingresso di questi nuovi elem enti nel
panorama politico. In particolare, il principio di sussidiariet ste nta ancora ad essere
compreso nel campo delle scienze politiche e sociali, proprio perchØ «costituisce il
perno di un pensiero antisistematico»19 ed Ł prevalentemente «legato a dei riferimenti
etici»20. Lo studio delle autorit indipendenti e del terzo settore Ł invece rilevante
16
Giorgio Campanini, Personalismo e democrazia, Bologna EDB, 1987, p. 15.
17
Ivi., p. 16.
18
Cfr. Giorgio Giraudi Maria Stella Righettini, Le autorit amministrative indipendenti , Bari,
Laterza, 2001, p. 4; Massimo Morisi, Le autorit indipendenti in Italia. Premesse per un a riflessione
politologica, in «Queste istituzioni», 1996, fasc. 108, pp. 103-126, in particolare p. 103; si fa
eccezione degli importanti contributi di Giandomenico Majone, in particolare il gi citato A. La Spina
G. Majone, Lo Stato regolatore, cit.
19
Chantal Millon Delsol, Le principe de subsidiaritØ, Paris, Presses Universitaires de France,
1993, trad. it. Il principio di sussidiariet , Milano, GiuffrŁ, 2003., p. 45; Gianni Manzone, Il principio
di sussidiariet nell opera di Pietro Pavan , in Pietro Licciardi (a cura di), Sussidiariet , Saronno,
Monti-ACLI, 2000, p. 31.
20
G. Manzone, Il principio di sussidiariet , cit. p. 31; cfr. anche C. Millon Delsol, Il principio di
sussidiariet , cit., p. 45.
10
rispettivamente nella letteratura giuridica e in quella sociologica, per cui non
mancano nel presente lavoro i richiami a tali settori disciplinari.
In questo quadro analitico Ł centrale, inoltre, il riferimento alla Dottrina sociale
della Chiesa Cattolica, soprattutto per quanto riguarda il principio di sussidiariet . La
ragione risiede nel fatto che si deve all insegnamento del Magistero l aver coltivato
per prima, costantemente e in modo approfondito, questo principio che ha origini
assai remote. Come Ł noto, il principio di sussidiariet Ł stato formulato in maniera
esplicita nel 1931 da Pio XI nell enciclica Quadragesimo anno. Da allora esso Ł
diventato un punto di riferimento costante dell orientamento della Chiesa in materia
di dottrina sociale, ma soprattutto del dibattito attuale. ¨ nece ssario, tuttavia, lavorare
ulteriormente alla chiarificazione del concetto, soprattutto nel momento in cui esso
viene sempre piø spesso utilizzato in una molteplicit di significa ti talvolta
contraddittori.
Come per il concetto di sussidiariet , considerazioni analoghe possono va lere
anche per l idea di democrazia, anch essa oggetto di molteplici e contrastanti
definizioni. ¨ noto infatti come, al pari di altri concetti politici , anche quello di
democrazia sia un termine di difficile operazionalizzazione . I sistemi democratici
vengono definiti attraverso molteplici parametri definitori, per cui, in sostanza, la
democrazia pu assumere significati diversi. Si tratta di un concetto che ha
attraversato la storia del pensiero politico per millenni, dalla democrazia degli antichi
a quella dei moderni, e, come naturale, ha rappresentato nei diversi periodi storici
idee e realt differenti. I contorni sfuggenti della democrazia sono anche il risultato
di un irrisolta tensione tra l idealtipo e i sistemi politici realmente es istenti.
Alla luce di queste difficolt , e soprattutto delle finalit del presente lavoro, si Ł
dato particolare risalto alla teoria democratica di Robert Dahl. Certamente Dahl Ł da
considerarsi tra i maggiori esperti viventi di democrazia. In particolare egli Ł stato tra
i primi a tentare una chiara operazionalizzazione del concetto: l autore elenca cinque
principali «criteri» di riscontro empirici attraverso i quali classificare i sistemi
democratici21. Inoltre, egli Ł altres tra i primi ad aver considerato la democrazia dal
punto di vista sostanziale, al di l delle strutture formali: la sua visione Ł quella della
21
I cinque criteri sono: a) eguaglianza nel voto; b) partecipazione effettiva; c) comprensione
illuminata; d) controllo dell ordine del giorno; e) inclusione; cfr. R. Dahl, La democrazia e i suoi
critici, cit., pp. 154-160.
11
democrazia come «processo»22, da cui scaturisce l’idea della «poliarchia», cioŁ un
sistema al cui funzionamento partecipano molteplici fattori tra i quali anche l attivit
dei gruppi sociali e la presenza di una cultura civile. Fondamentale Ł la sua
formulazione della teoria democratica secondo l immagine di una «tela
tridimensionale»:
«Troppo grande per essere abbracciata tutta con un solo sguardo, la tela Ł costituita da fili
interconnessi di elasticit variabile. [ ] In manier a simile ad un ben noto modello dell universo, la
tela sembra essere finita ma illimitata. Di conseguenza, seguendo un certo filo di ragionamento, non si
arriva mai ad un margine definito che segni un limite preciso e conclusivo dell universo illimitato
della teoria democratica. Partendo da un argomentazione fino a raggiungere quella che si potrebbe
ritenere la sua conclusione, ci si ritrova in realt su un altro filo di ragionamento. E cos via, tem o,
all infinito»
23
.
A ragion veduta un tale approccio alla democrazia consente di porre in luce il
ruolo e l incidenza che fenomeni come il diffondersi del principio di sussidiariet ,
l emergere del terzo settore e l erompere delle autorit indi pendenti comportano per
le trasformazioni dei sistemi politici democratici dell et contempora nea.
In questo quadro analitico, infine, si Ł dato un rilievo particolare alle analisi
riguardanti il sistema politico italiano anche perchØ il nostro paese Ł tra quelli in cui
il fenomeno delle autorit indipendenti e del terzo settore si sta imponendo con
notevole rapidit negli ultimi anni. Inoltre, non Ł casuale che l Ita lia sia uno dei paesi
dove il tema della sussidiariet Ł maggiormente studiato e dibattuto.
Il lavoro Ł articolato in tre parti. Nella prima parte, il cui titolo Ł suggerito da un
interessante saggio di Tom Burns e Svein Andersen24, verr affrontato il complesso
tema dei sistemi democratici. L obiettivo Ł quello di avere una cornice di riferimento
della situazione attuale, dei fattori di crisi e delle implicazioni sulle strutture e sulle
procedure democratiche. L attenzione sar concentrata in particola re sui modelli
poliarchici di democrazia, sui quali si fondano generalmente tutti gli attuali sistemi
democratici. In particolare si tender a sottolineare il mutame nto dei processi di
22
R. Dahl, La democrazia e i suoi critici, cit., p. 17.
23
Ibidem.
24
Tom R. Burns Svein Andersen, L Unione e la politica postparlamentare , in «Il Mulino»,
XLVII (1998), n. 3, pp. 419-438.
12
governance da forme accentrate verso logiche di rete. Le conseguenze di questi
cambiamenti saranno poi analizzate in relazione al modello statale in cui si Ł tradotta
la democrazia liberale, vale a dire il Welfare State. Tra i molteplici aspetti legati a
questo tema verranno presi in esame quelli riguardanti la partecipazione, la
rappresentanza e il rapporto tra etica e democrazia; il riferimento alla crisi dello Stato
sociale verr invece collegato all importante tema della ra zionalizzazione della
solidariet , ovverosia alla cruciale domanda di come coniugare la li bert con la
responsabilit .
La seconda parte metter a fuoco le due realt che stanno emerge ndo nel
panorama istituzionale e sociale: in primo luogo le autorit indipende nti, la loro
evoluzione, le loro funzioni e la posizione all interno delle strutture statali e
sovranazionali; in secondo luogo il terzo settore, soprattutto in relazione alle
problematiche concettuali che contraddistinguono la definizione di questa realt
rispetto allo Stato e al mercato.
Nella terza parte, infine, si cercher di interpretare questi mutamenti alla luce del
principio di sussidiariet . Una volta chiarita la natura e le ori gini di tale idea, si
proceder a confrontarla con l ideale della democrazia e soprattut to con la realt
delle autorit indipendenti e il terzo settore. L obiettivo Ł quello di individuare i nessi
tra la concezione sussidiaria dello Stato e della societ e que sti due fenomeni
emergenti: cioŁ, rispettivamente, il ruolo regolativo delle autorit indipendenti e
quello partecipativo del terzo settore; e cercare di comprendere se tali mutamenti
rappresentino una risposta ai quesiti sollevati nella prima parte. L ultimo capitolo
concentrer l attenzione sullo specifico caso dell’Unione Europea ch e, come noto,
attribuisce al principio di sussidiariet un importanza fondamentale e che al tempo
stesso esprime, nella sua struttura istituzionale, la forma di un vero e proprio «Stato
regolatore».
13
PARTE I
Democrazia postparlamentare e societ civile: la cr isi dei
sistemi democratici
14
CAPITOLO PRIMO
Pluralismo e crisi delle istituzioni rappresentative
1. Liberalismo e democrazia: la crisi del modello liberal-democratico
In questo periodo storico si parla sempre piø spesso di crisi dei sistemi
democratici occidentali e numerosi sono gli indicatori di una perdita di potere delle
istituzioni deputate al governo delle societ . Ma Ł in crisi la democrazia stessa o lo
sono solo gli attuali sistemi democratici?
Le istituzioni parlamentari oggi, sebbene «considerate il fulcro dei sistemi politici
occidentali, [...] sono soggette ad un processo di sistematica erosione»1. Queste non
sono piø capaci di svolgere il ruolo a cui sono state preposte, cioŁ di gestione e guida
della vita comunitaria: «i processi sociali sono diventati cos differenziati e complessi
che un parlamento o il governo che esprime non sono in grado di osservarli, acquisire
conoscenze e competenze sul loro conto e regolamentarli in maniera efficace [ ] di
effettuare controlli efficaci, di assumersi responsabilit e di esercitare l autorit
politica»2, trovandosi ad essere spettatori passivi di dinamiche incontrollabili. Tale
situazione si presenta nel governo dell economia che assume dimensioni sempre piø
globali ed Ł sempre maggiormente controllata da imprese multinazionali e organismi
internazionali. Lo Stato in generale ha perso la sua incisivit e il piø delle volte Ł
costretto a sottostare a logiche ad esso esterne.
La crisi delle istituzioni rappresentative Ł a sua volta la perdita di fiducia nei
confronti dei tradizionali attori: i partiti politici. La societ si riconosce sempre meno
in essi ed essi non riescono piø a rappresentare e guidare la societ sempre piø
complessa e caratterizzata da «appartenenze multiple»3, non riducibili alla fedelt
verso una sola organizzazione. I partiti hanno «esaurito la capacit [ ] di combinare
1
T. R. Burns S. Andersen, L Unione e la politica postparlamentare , cit., p. 419.
2
Ivi., p. 420.
3
Domenico Fisichella, Lineamenti di scienza politica. Concetti, problemi, teorie, Roma, Carocci,
2003, p. 78.
15
o coordinare nella propria rete organizzativa e di articolare, mediante la propria
azione nella societ e nelle istituzioni, la rappresentanza polit ico-elettorale, la
rappresentanza degli interessi, la rappresentanza territoriale», terminandosi «quel
difficile equilibrio tra le tre forme cardinali della rappresentanza politica che le
democrazie moderne avevano per l appunto affidato allo sviluppo dei moderni partiti
politici»4. Essi si sono trasformati in «catch all parties», partiti piglia tutto, guidati
piø da sondaggi che da una forte identit . Oggi «[i]l voto di opinione s ta diventando
sempre piø raro. [ ] Sta aumentando invece il voto di scambio» 5.
Ci che ne consegue Ł un decadimento del momento elettorale, divenuto ormai
una sorta di rituale6, con un forte astensionismo e una conseguente scarsa
rappresentativit delle istituzioni democratiche 7. ¨ manifesta la disaffezione verso la
politica e i suoi rappresentanti: «[s]i diffida proprio di coloro a i quali si suppone
sia data la fiducia attraverso il voto»8. Tuttavia il sistema di partiti rappresenta oggi
l unica forma di articolazione della democrazia, solo al quale Ł attribuita la capacit
di rappresentare la societ nelle istituzioni politiche; ci s i dimostra non piø
sufficiente9.
Uno dei fattori piø incisivi di questo mutamento Ł il passaggio, nei paesi
occidentali economicamente avanzati, verso una societ fortemente plur alista. Il
moltiplicarsi di culture ed etnie all interno di un territorio Ł una realt che appare
ormai inevitabile per qualsiasi paese e le identit , frammentat e e molteplici, escono
al tempo stesso al di fuori dei confini nazionali. Cresce la comunit globale, ma si
rafforzano simultaneamente anche i localismi.
Il pluralismo Ł quindi anche pluralit di domande, in una societ che ha s uperato
la richiesta di bisogni primari e si spinge verso bisogni cosiddetti «post-materiali»,
come ad esempio la qualit della vita e dell ambiente circos tante, piø impercettibili e
personali da definire: «i cittadini e i gruppi rivendicano servizi sempre piø variegati e
4
Luigi Bobbio Massimo Morisi, Governo di reti a mezzo di reti? Rappresentanza e politiche
pubbliche nell Unione Europea , in Alberto Predieri Massimo Morisi (a cura di), L Europa delle
Reti, Torino, Giappichelli, 2001, p. 452.
5
Norberto Bobbio, Il futuro della democrazia, Torino, Einaudi, 1995, p. 156.
6
Ivi., p. 52.
7
Cfr. Colin Crouch, Postdemocrazia, Roma Bari, Laterza, 2004, pp. 4-6.
8
Mattei Dogan, La crisi di fiducia nelle democrazie pluraliste, in «Queste istituzioni», XXIV
(1996), n. 108, pp. 89-102, in particolare p. 89.
9
Antonio D Atena, L Italia verso il federalismo . Taccuini di viaggi o, Milano, GiuffrŁ, 2001, p.
170.
16
personalizzati, anche in funzione della differenziazione degli stili di vita»10. La
conseguenza Ł la sempre maggiore incapacit regolativa delle istituzioni, che
assumono un ruolo marginale.
¨ noto da tempo che la «frammentazione sociale comporta una crisi de i modelli di
rappresentanza»11. Il saggio gi citato di Burns e Andersen spiega bene quale sia lo
stato delle attuali forme di rappresentanza democratiche:
«[l]e forme parlamentari democratiche basate sulla rappresentanza territoriale e generale non
riescono a rappresentare efficacemente i variegati gruppi di interesse, le comunit di valori e i
movimenti sociali che nelle societ moderne si impe gnano in un ampio ventaglio di questioni e
programmi specifici. [ ] In linea generale esistono molti punti di vista, valori e interessi che non
possono essere rappresentati dai parlamentari, molti dei quali sono generalisti. [ ] Per una qualsiasi
questione [ ] le conoscenze tecniche richieste e la posizione normativa variano a seconda degli attori
interessati»
12
.
Il pluralismo, per tali ragioni, Ł anche molteplicit di forze in relazione tra loro. Si
moltiplicano di conseguenza i centri di potere e ci rende sempre piø problematica la
creazione di un consenso attorno ad una visione politica unitaria. Ne risentono i
diversi settori di policy making: «[i] variegati processi relativi al commercio, alla
sanit , all istruzione, all erogazione di servizi, alla globali zzazione e cos via non
sono controllabili da alcun attore centrale»13. L esito di questa configurazione sociale
Ł l aumento dei conflitti tra diversi interessi, ma anche la continua ricerca di
equilibrio e distribuzione di forze, necessari per il mantenimento della democrazia.
Cresce inoltre il tasso di tecnicit e specializzazione dei problemi.
Anche i confini economici, «condizione necessaria per le politiche economiche
nazionali indipendenti»14, escono dal raggio di azione degli Stati, con conseguenze
sull operativit delle istituzioni. Le soluzioni sono molteplici: ada ttarsi a questi
processi cercando di mantenere la competitivit (si pensi ai flus si di investimenti che
entrerebbero grazie a politiche accomodanti nei confronti delle imprese); opporsi
10
Paul Hirst, The Limits of Representative Democracy, relazione al seminario dell Uppsala Theory
Circe, Universit di Uppsala, richiamato da T. R. B urns S. Andersen, L Unione e la politica
postparlamentare, cit., p. 425.
11
D. Fisichella, Lineamenti di scienza politica, cit., p. 151.
12
T. R. Burns S. Andersen, L Unione e la politica postparlamentare , cit., p. 427.
13
Ivi., p. 425.
14
D. Held, Modelli di democrazia, cit., p. 470.
17
attraverso una strenua difesa dei propri interessi; oppure unirsi in entit
sovranazionali per avere maggiore forza nel panorama mondiale. Quest ultima
soluzione Ł quella che va profilandosi in quest epoca storica. La tendenza generale Ł
quella di una sempre maggiore interazione globale tra gli Stati che si uniscono in
organismi internazionali per discutere e stipulare accordi sulle scelte politiche
globali. L esempio piø evidente Ł oggi la creazione della Comunit Economica
Europea, oggi ricompresa nell Unione Europea.
In conclusione, da una parte per via del localismo, dall altra per gli effetti del
globalismo, lo Stato-nazione Ł diventato un centro in cui non transitano piø le
decisioni. Gli effetti della globalizzazione incidono sulla sovranit , che Ł divisa con
altre realt istituzionali 15. La conseguenza, per ritornare al tema principale, Ł quindi
una crescente ingovernabilit 16. Dal punto di vista democratico vi sono «sempre
maggiori divari fra responsabilit e capacit di chi governa» 17, un crollo della
partecipazione alla vita politica e quindi un conseguente scollamento tra la societ
attiva e le istituzioni, con rilevanti implicazioni sulla legittimit e la tenuta dell intero
sistema e a detrimento della stessa democraticit di quest ultimo.
Tuttavia, l altra faccia della medaglia Ł presente nella risposta della societ .
Conseguenza (ma anche causa) di questa crisi Ł l azione della societ in forme
alternative di partecipazione, come i movimenti e l associazionismo in generale. La
societ si unisce e si propone in una moltitudine di realt , espress ione, oltre ai
classici interessi di categoria, anche di interessi «universalistici» e cosiddetti «post-
materialistici», come la difesa dei diritti, dell ambiente, del patrimonio artistico, la
garanzia di servizi primari ed altre forme che emergono continuamente tra le maglie
di una societ civile matura, che si interessa e si impegna in specifici settori che
prima delegava, o vedeva come competenza dello Stato. Oggi, da un lato per la
mutata sensibilit e dall altro per la manifesta incapacit delle istituzioni
centralistiche, le politiche vengono indirettamente decise dalla societ organizzata
attraverso azioni di pressione, di vigilanza, di informazione, di sensibilizzazione,
proposte di legge, accordi con le autorit locali, centrali e con le stesse controparti.
La societ , in sintesi, si autorganizza.
15
Cfr. D. Held, Modelli di democrazia, cit., p. 474.
16
Cfr. Claus Offe, Ingovernabilit e mutamento delle democrazie , Bologna, Il Mulino, 1982.
17
T. R. Burns S. Andersen, L Unione e la politica postparlamentare , cit., p. 430.
18
Tuttavia non si tratta di realt nuove, poichØ la societ organizzata Ł sempre
esistita: Ci a cui si Ł di fronte Ł, infatti, una societ rivi talizzata che si sostituisce in
competenze che formalmente oggi appartengono allo Stato attraverso l azione
legislativa parlamentare e l esecuzione del Governo responsabile. Il sistema attuale,
infatti, non comprende queste forme di partecipazione nello spazio del politico, nella
partecipazione al processo decisionale pubblico18 monopolizzato dalle istituzioni
parlamentari, sia a livello centrale che locale, e da un Ølite che oggi si auto-alimenta
e non gode piø di un sostegno diretto19. Oggi la societ chiede «una maggiore sfera
di autonomia nella vita sociale e politica»20.
Se formalmente il potere democratico Ł tutto nelle mani del parlamento, quello
che avviene nella sostanza Ł
«un articolazione in segmenti o settori semi-autonomi e specializzati. Si tratta di sistemi
multipolari caratterizzati dall interpenetrazione di enti statali e attori della societ civile. Nella politica
quotidiana non esiste un unico centro. In questo senso diventa possibile distinguere tra assetti politici
basati sulla democrazia rappresentativa da una parte e, dall altra, assetti politici fondati su un insieme
variegato di processi regolativi, rappresentativi e decisionali»
21
.
Subentrano nel processo politico rappresentanti di interessi, organizzazioni della
societ civile e le rappresentanze dei cd. esperti:
«[n]ei settori politici specializzati, la democrazia dei singoli cittadini viene progressivamente
sostituita da una democrazia degli interessi organizzati, delle lobby e dei rappresentanti di
organizzazioni (e movimenti) che si dedicano specificamente alle questioni cui tengono
particolarmente»22.
In tal modo «gli ordinamenti parlamentari e i processi decisionali formali sono
sostituiti in ampia misura da una tendenza per cui gli attori direttamente coinvolti
hanno il diritto di partecipare e di influenzare i processi legislativi e di formulazione
delle politiche. Questo principio costituisce la base dell autorappresentanza
18
Cfr. C. Offe, Ingovernabilit e mutamento delle democrazie , cit.
19
Cfr. D. Held, Modelli di democrazia, cit., p. 457.
20
Ibidem.
21
T. R. Burns S. Andersen, L Unione e la politica postparlamentare , cit., p. 419.
22
Ivi., pp. 419-420.
19
specializzata in specifiche reti politiche o sottogoverni» dove «la rappresentanza, la
partecipazione e l influenza politica [ ] si basano piuttosto sugli i nteressi
specializzati e organizzati e sulla mobilitazione delle competenze pertinenti»23.
In sostanza, «[l]a formulazione delle regole e delle politiche viene
sostanzialmente sottratta agli organi parlamentari e affidata a gruppi informali e reti
della societ civile» 24. Secondo Burns e Andersen, «si tratta della riconquista
dell autorit politica da parte di attori sociali». 25
Tutto ci , come detto, chiama in causa le istituzioni politiche tradizionali:
«[n]on possiamo piø credere, oggi, che la democrazia rappresentativa possa funzionare come
avveniva nelle diverse condizioni sociali del passato. L architettura classica della societ liberale ha
subito profonde trasformazioni: tra la sfera pubblica e quella privata, ad esempio, non esiste piø la
separatezza che c era un tempo»26.
Si manifesta cos il bisogno di rispondere a questa evoluzione, naturale, del
processo di governance. La sfida riguarda principalmente la questione del pluralismo
che chiede di pensare nuove forme istituzionali in grado di rispettare la pluralit di
fini delle diverse comunit all interno di uno stesso Stato, garantendo al tempo stesso
uno sviluppo pacifico: a tutte queste identit , in sintesi, c Ł bisogno che si dia
rappresentanza.
Dall analisi sin qui svolta, si Ł visto come le caratteristiche di questi mutamenti
non sembrano mostrare un regresso della societ civile che anzi, most ra
un accresciuta vitalit e intraprendenza: lo sviluppo economico, l aum ento dei
bisogni, l impegno sociale sono sinonimo di una maturazione. A tal proposito non si
pu certo parlare di una crisi della coscienza democratica poic hØ quest ultima si
riconosce dalla vitalit sociale ed oggi, questa, Ł sicuramente accresciuta. Come
sostiene Bobbio, Ł in atto un processo di «democratizzazione della societ »27.
23
T. R. Burns S. Andersen, L Unione e la politica postparlamentare , cit., p. 424.
24
Ivi., p. 426.
25
Ivi., p. 420.
26
Luigi Bobba, Per ricostruire la rete. Comunit e democrazia asso ciativa, in ACLI (a cura di),
Comunit e democrazia associativa: per una globaliz zazione dal basso, Saronno Roma, Monti-ACLI,
2002, p. 212.
27
N. Bobbio, Il futuro della democrazia, cit., p. 50.
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