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piccole Comunità isolane - che costituiscono la più immediata
espressione delle collettività locali. E la cui struttura, organizzazione e
capacità di funzionamento incidono direttamente e concretamente sulla
vita delle popolazioni interessate. A soddisfare le esigenze delle
autonomie e valorizzarne il ruolo, è intervenuto - dando veste organica e
coerente a un decennio di innovazioni filtrate dall'esperienza - il decreto
legislativo 267 del 2000, il Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali. Che ha armonizzato, coordinato, riordinato, sfoltito una
copiosissima, e talora oscura, legislazione stratificatasi nel tempo:
disposizioni generali; definizione delle funzioni e dei compiti di Comuni,
Province, Aree metropolitane, Comunità montane; forme associative di
tali enti; disciplina dei loro organi di governo; disciplina
dell'organizzazione e del personale; servizi pubblici; controlli;
ordinamento finanziario e contabile. Segnalando, anche, nuovi spunti ed
aperture possibili alla luce della recentissima riforma del titolo V della
Costituzione, che ha consacrato, delle autonomie, una nuova dignità
costituzionale.
5
Capitolo I
a) La Costituzione come fondamento dell’autonomia
spagnola
Lo Stato delle Autonomie spagnolo è un sistema tra i più decentrati
d’Europa che per le sue peculiari matrici storiche e per l’incoraggiante
successo politico che lo ha caratterizzato, merita il più vivo interesse
anche come possibile modello di sviluppo per l’Italia. Lo Stato
Autonomico spagnolo, così come delineato dalla Costituzione del 1978
affonda le sue radici nella storia della Spagna moderna e nella
tradizionale conformazione territoriale ed istituzionale delle mille anime
che compongono la sua variegata penisola.
Sin dalle origini dello Stato moderno spagnolo, infatti, il potere centrale
dello Stato ha sempre dovuto fare i conti con il fortissimo attaccamento
alle proprie tradizioni e alla propria autonomia – politica, economica -
che caratterizzava, in particolare, i territori dell’antica Aragona
(costituenti la fascia centro-orientale della penisola).
Fino alla caduta del franchismo, tuttavia, i tentativi di disciplinare in via
definitiva l’assetto giuridico-istituzionale della struttura dello Stato si
rivelarono infruttuosi.
La Costituzione democratica del 1978 rappresentò, quindi, lo sbocco
naturale delle forti istanze di decentramento che il regime di Franco e i
governi precedenti, troppo spesso sordi alle richieste e alle esigenze
autonomistiche locali, avevano tentato di sopprimere.
Uno dei problemi più importanti nella costruzione storica del moderno
Stato spagnolo è stato quello di coniugare la tendenza unificatrice con il
rispetto ed il riconoscimento della diversità dei popoli e delle culture che
lo compongono. La Spagna è stata definita da qualcuno una "Nazione di
nazioni" e, infatti, la dialettica centralismo-regionalismo genera spesso
6
delle tensioni.
La scelta operata in sede costituente (pur se non sempre voluta ma
determinata, a volte, da infruttuosi compromessi), fu quella di mantenere
la più ampia flessibilità in tema di decentramento, consentendo, quindi,
diversi scenari di sviluppo, ma contribuendo a creare un clima di
tendenziale incertezza circa la struttura giuridico-istituzionale dell’intero
sistema autonomico.
Principi ispiratori in materia furono quello della «volontarietà» del
processo autonomico, affidato in buona parte all’iniziativa delle stesse
Comunità, e quello di «solidarietà», che avrebbe garantito la
cooperazione e il sostentamento reciproco tra le varie comunità,
affidando allo Stato centrale l'adozione dei provvedimenti necessari a
garantirlo. La Costituzione afferma anche il principio dell'uguaglianza,
che riveste una doppia dimensione: uguaglianza tra i cittadini dello Stato
spagnolo e tra le Comunità Autonome, che non potranno godere privilegi
economici o sociali. Vieta la federazione di Comunità Autonome, anche
se permette che queste stipulino accordi di cooperazione, che comunque
devono essere previamente autorizzati dalle Cortes Generales, cioè dalle
due Camere legislative riunite in seduta plenaria. Allo stesso tempo la
Costituzione proclama il principio dell'unità indissolubile dello Stato
spagnolo, fondato su una sola sovranità, quella del popolo spagnolo
considerato nella sua totalità.
Attualmente lo Stato spagnolo è costituito dallo Stato centrale e da l7
Comunità Autonome (Regioni): Andalusia, Aragona, Asturie, Baleari,
Canarie, Cantabria, Castiglia-La Mancha, Castiglia e León, Cataluña,
Comunità Valenciana, Estremadura, Galizia, La Rioja, Madrid, Murcia,
Navarra e Paese Basco). Vi sono inoltre due città autonome, Ceuta e
Melilla (non configurate come Comunità Autonome, anche se la
Costituzione prevede una tale possibilità). Le Comunità Autonome sono
state costituite sulla base del Titolo VIII della Costituzione del 1978, che
stabilisce il meccanismo per il passaggio da uno Stato unitario e
7
centralista, che era stato vigente per quarant'anni, ad una forma di Stato
di natura democratica e decentralizzata.
Pur non prevedendo – come invece ha fatto il costituente italiano – un
regime speciale per determinate regioni, la Costituzione spagnola
contemplava egualmente due tipi diversi di autonomia, in particolare con
riferimento ai tempi di attuazione dell’autonomia stessa.
Una procedura straordinaria di elaborazione ed approvazione degli
Statuti di autonomia, è stata infatti concessa alle regioni cd. storiche
(Cataluña, País Vasco, Galicia); quei territori, cioè, che da tempo si
riconoscono in comunità indipendenti e che, già con la Costituzione del
1931 ebbero l’opportunità di promulgare i rispettivi Statuti di autonomia.
Per le restanti comunità, la Costituzione prevedeva un percorso assai più
tortuoso e burocratico, al termine del quale, tuttavia, le comunità
interessate giungevano comunque all’approvazione dei rispettivi Statuti
di autonomia.
Organi politici delle Comunità sono, come per le regioni italiane,
l’Assemblea, il Consiglio e il Presidente.
Di particolare importanza è la ripartizione delle competenze tra Stato e
regioni; tema, questo, particolarmente delicato in un sistema di potere
decentrato.
In Spagna, il meccanismo di ripartizione non è riconducibile né al
modello italiano, né allo schema tipico degli Stati federali. Accanto alle
materie di competenza esclusiva delle regioni, infatti, sono elencate
anche quelle di competenza esclusiva dello Stato (procedura, questa,
tipica degli Stati federali, in cui vige il principio secondo cui tutto quanto
non è espressamente di competenza dello Stato federale, viene
automaticamente delegato agli Stati confederati); nel mezzo, c’è
un’ampia serie di attribuzioni che vengono gestite a livello concorrente
tra Stato e regioni, in ambito legislativo, amministrativo o entrambi.
Con la flessibilità che la caratterizza, la Costituzione consente, dunque, le
più diverse soluzioni: da un regime semi-federale, in cui allo Stato non
8
restino che competenze residuali, ad un regime cautamente decentrato, in
cui Stato e Comunità si distribuiscano competenze e attribuzioni.
Come detto, questa scelta di flessibilità e vaghezza, fu, in parte, voluta.
La necessità di concedere ampie deleghe di poteri alle comunità più
riottose e, al tempo stesso, di mantenere una solida unità dello Stato,
hanno spinto ad un atteggiamento volutamente aperto, che consentisse,
attraverso norme apparentemente univoche, soluzioni diverse a seconda
delle necessità.
In effetti, grazie alle possibilità offerte dalla Costituzione, le regioni
storiche ottennero ben presto un regime di ampia autonomia ed i mezzi
necessari per garantirne l’efficacia nel tempo.
Il processo autonomico, non va dimenticato, coinvolge anche importanti
tematiche di natura economica e finanziaria che, anzi, tendono ad
assumere spesso carattere primario in materia. Non può esistere, infatti,
una vera autonomia politica se non si garantisce, agli organi e alle
strutture chiamate ad attuarla, la necessaria copertura economica.
La Costituzione spagnola prevede un sistema misto, che garantisce allo
Stato le più significative fonti tributarie, contemplando, al tempo stesso,
ampie forme di federalismo fiscale in favore delle comunità. Nella prassi,
vista la tradizionale vaghezza del testo costituzionale, l’autonomia
finanziaria delle comunità ha trovato applicazione in seguito ad un
decennale processo legislativo, che ha portato alla convivenza di sistemi
diversi e distanti tra loro.
La possibilità di esportazione del modello spagnolo in Italia, come
risultato da un’analisi storico-legislativa comparata dei due sistemi,
appare di difficile attuazione.
L’Italia sconta un ritardo storico e culturale che l’ha portata per troppo
tempo ad identificare l’unità dello Stato con il centralismo politico. Il
processo che in Spagna ha preso origine dalle impetuose spinte
centrifughe e da una secolare tradizione (e ambizione) autonomica delle
Comunità, in Italia si è presentato in maniera assai più pacata, almeno
9
fino agli ultimissimi anni.
Perché l’Italia possa auspicare ad un decentramento effettivo e completo,
non sembrano sufficienti i passi compiuti sinora; è necessario, infatti, un
cambiamento strutturale e radicale del concetto di regionalismo,
ottenibile solo grazie a poche ma decisive modifiche del testo
costituzionale, in particolare con riferimento al tema del riparto di
competenze e dell’autonomia finanziaria e fiscale.
L’imponente sforzo politico che richiederebbe un’operazione del genere,
tuttavia, non consente di indulgere a facili ottimismi; la scarsa attitudine
del Parlamento a porre in essere delle vere riforme istituzionali, peraltro,
fa presagire ancora una lunga fase di gestazione perché il decentramento
all’italiana possa finalmente vedere la luce.
E’ necessario riflettere sulla condizione attuale dello “Stato Autonomico”
spagnolo, caratterizzato da un forte decentramento istituzionale.
La proclamazione del carattere autonomico dello stato, che compare
nell’art. 2 Cost., fu realizzata dal costituente con un proposito che
coincideva in pieno con quello che l’aveva condotto a coniare la formula
della monarchia parlamentare dell’art. 1, c.3: tentare di dare soluzione a
un grave contenzioso storico-politico. Se in un caso si trattava di rendere
compatibili, per la prima volta nella storia spagnola, monarchia e
democrazia, nell’altro il fine era quello di offrire una risposta integratrice
ai movimenti centrifughi presenti in due zone centrali per lo sviluppo
della vita politica spagnola: i regionalismi basco e catalano. Dopo i falliti
tentativi operati dalle due Repubbliche, che con i rispettivi testi
costituzionali (il progetto federale del 1873 e la Costituzione del 1931)
avevano tentato di dare una risposta alle rivendicazioni di
differenziazione favorendo l’elaborazione di un nuovo quadro di
relazioni politiche tra i territori dello Stato, gli spagnoli dovettero
nuovamente fare i conti con uno degli antichi conflitti che li avevano
accompagnati nel lungo viaggio cominciato con la Costituzione di
Cadice: il risultato generale delle elezioni generali del 15 giugno 1977,
10
dalle quali sortirono le Cortes incaricate di elaborare la Costituzione, rese
manifesta la sopravvivenza delle forze che denunciavano l’attualità del
problema. Fu la peculiare combinazione sorta dalle esigenze di queste
forze, dal nazionalismo a quel tempo avanzato dalla sinistra e dalle
reticenze centralistiche del centro e della destra durante il dibattito
costituente a originare la soluzione: un compromesso a favore
dell’apertura di un ampio passo verso il decentramento. Tale
compromesso trovò una duplice concretizzazione nel testo costituzionale:
da un lato il contenuto dell’art. 2
1
, dall’altro quello che in modo esteso e
dettagliato si sviluppa nel titolo VIII. L’art. 2 stabilisce i due principi che
definiscono lo Stato dal punto di vista della sua articolazione territoriale:
quello dell’unità e quello dell’autonomia-solidarietà.
Il Titolo VIII andava a enunciare le disposizioni necessarie per dare
avvio al processo di decentramento, nel presupposto che in tal senso
deliberassero i soggetti territoriali abilitati dalla Costituzione nella forma
decisa di volta in volta da ciascuno di essi.
Secondo la giurisprudenza più datata del Tribunale costituzionale,
formatasi quando il processo di decentramento era agli albori, i due
principi debbono esser interpretati congiuntamente: “Risulta chiaro che
l’autonomia si riferisce a un potere limitato. Autonomia non significa
sovranità, dunque questo potere patisce limiti, e dato che nessuna
organizzazione territoriale dotata di autonomia fa parte di un tutto, in
nessun caso il principio di autonomia può contrapporsi a quello di unità,
cosicché è precisamente da dentro quest’ultimo che può trarsi il suo vero
1
Art.2 Constitución
“La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e
indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”
(La Costituzione si fonda sull’indissolubile unità della Nazione spagnola, patria comune e indivisibile
di tutti gli spagnoli, e riconosce e tutela il diritto all’autonomia delle nazionalità e delle regioni che la
compongono e la solidarietà tra esse)
11
significato, come manifesta l’art. 2 Cost.”
2
.
Un paio d’anni più tardi lo stesso Tribunale costituzionale insistette
nuovamente sulla “necessità di rendere compatibili i principi di unità e di
autonomia sui quali si basa l’organizzazione territoriale dello Stato
stabilita dalla Costituzione.
3
L’autonomia così concepita come manifestazione di pluralismo nell’unità
della nazione, si esplica essenzialmente in tre campi: l’organizzazione, le
competenze, le garanzie.
L’esigenza di un potere in campo organizzativo è evidente, poiché
l’autonomia esige necessariamente la presenza di una propria struttura
istituzionale, appunto autonoma, per il perseguimento degli interessi
propri di ciascun ente che ne gode. A esso allude l’art. 137 Cost.
4
,quando
oltre ad affermare che lo Stato si organizza territorialmente nelle
Comunità autonome che lo costituiscono, dispone che esse godono di
autonomia per la gestione dei rispettivi interessi.
L’organizzazione è il supporto fisico dell’autonomia, poggiando sul
quale essa si trasforma in competenze, anche se senza queste ultime non
è possibile parlare di autonomia: essa infatti “esige che ciascun ente sia
dotato di competenze proprie ed esclusive per soddisfare i rispettivi
interessi”, come ha affermato il Tribunale costituzionale nella prima
sentenza menzionata. Infine, l’autonomia è garanzia costituzionale della
stessa autonomia, vale a dire garanzia stabilita dal testo della
Costituzione, sicchè lo statuto degli enti autonomi (organizzazione e
competenze) non possa venire alterato per decisione unilaterale dello
Stato nei confronti del quale opera l’autonomia: gli statuti, considerati
2
sent. 2 febbraio 1981, n.4
3
sent. 5 agosto 1983, n.76
4
Art.137 Constitución
“El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas
que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos
intereses.”
12
dall’art. 147
5
, c.1, Cost., la norma fondamentale di ciascuna Comunità
autonoma, sono l’espressione giuridica essenziale di tale garanzia.
Lo è pure l’esistenza del Tribunale costituzionale, cui competono, tra
l’altro, il controllo di costituzionalità (e pertanto il controllo di quella
parte della Costituzione e degli statuti che, congiuntamente, stabiliscono
le modalità di ripartizione delle competenze tra lo Stato centrale e le
Comunità autonome: ciò che viene denominato “blocco di
costituzionalità” nonché la soluzione dei conflitti di competenza tra stato
e Comunità autonome e tra queste ultime (art. 161, c.1, lett.c)
6
.
5
Art. 147 Constitución
“Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica
de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su
ordenamiento jurídicomma Los Estatutos de autonomía deberán contener:
- la denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.
- la delimitación de su territorio.
- la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.
- las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el
traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo
caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica.”
6
Art. 161 Constitución
El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para
conocer:
a) Del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. La
declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica con rango de ley, interpretada por la
jurisprudencia, afectará a ésta, si bien la sentencia o sentencias recaídas no perderán el valor de cosa
juzgada.
b) Del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el artículo 53, 2, de
esta Constitución, en los casos y formas que la ley establezca.
c) De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas
entre sí.
d) De las demás materias que le atribuyan la Constitución o las leyes orgánicas.
El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones
adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. La impugnación producirá la suspensión
de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en
un plazo no superior a cinco meses.
13
L’autonomia esiste perché c’è l’unità, vale a dire perché operano principi
e strumenti destinati a garantire il progetto nazionale che la parola
“Spagna” esprime, e la cui unità è indissolubile, per costituire essa la
patria comune e indivisibile di tutti gli spagnoli.
Lo strumento fondamentale è il sistema di distribuzione delle competenze
delineato negli artt. 148
7
e 149
8
Cost., in virtù del quale la competenza su
7
Art. 148 Constitución
Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:
Organización de sus instituciones de autogobierno.
Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones
que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia
autorice la legislación sobre Régimen local.
Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio.
Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la
Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por
cable.
Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos, y en general, los que no desarrollen
actividades comerciales.
La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.
Los montes y aprovechamientos forestales.
La gestión en materia de protección del medio ambiente.
Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de
interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.
La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.
Ferias interiores.
El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados
por la política económica nacional.
La artesanía.
Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma.
Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.
El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la
Comunidad Autónoma.
Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.19. Promoción del deporte y de la
adecuada utilización del ocio.
Asistencia social.
Sanidad e higiene.
La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás facultades en
relación con los policías locales en los términos que establezca una ley orgánica.
Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán
ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el artículo 149.
8
Art. 149 Constitución
El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el
ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.
Relaciones internacionales.
Defensa y Fuerzas Armadas.
Administración de Justicia.
14
Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias
especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las
Comunidades Autónomas.
Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas.
Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades
Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas
relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las
formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones
contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del Derecho,
con respeto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial.
Legislación sobre propiedad intelectual o industrial.
Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación del crédito, banca y
seguros.
Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.
Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
Hacienda general y deuda del Estado.
Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.
Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos
farmacéuticos.
Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus
servicios por las Comunidades Autónomas.
Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus
funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el
procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización
propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica
sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las
Administraciones públicas.
Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las
Comunidades Autónomas.
Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas; puertos de
interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo,
servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.
Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad
Autónoma, régimen general de comunicación; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y
telecomunicaciones, cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.
La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamiento hidráulicos cuando las aguas
discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas
cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito
territorial.
Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las
Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre
montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.
Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.
Bases del régimen minero y energéticomma
Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.
Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de
comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las
Comunidades Autónomas.
Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación;
museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las
Comunidades Autónomas.
Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades
Autónomas en la forma que se establezcan en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga
una ley orgánica.
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