Attori ed interessi nel processo di costituzione di una politica ambientale: il caso del Parco Nazionale del Gargano.

  
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l’illustrazione delle caratteristiche peculiari, di natura politica, sociale ed 
economica della politica ambientale afferente la creazione di un Parco 
nazionale, concepito all’interno di un più complesso e unitario Sistema 
nazionale delle aree naturali protette; seguono, quindi, la ricostruzione 
storica delle vicende attraversate, fino ad oggi, dal relativo processo 
decisionale e l’individuazione degli attori che ne conducono le fila; dei 
fattori di insuccesso che ne bloccano il cammino e, da ultimo, le prospettive 
emergenti, in tempi più recenti in favore di una sua positiva conclusione.  
Così, in dettaglio, una prima fase dello studio, il Capitolo I, è dedicata 
all’illustrazione del contenuto della “cassetta degli attrezzi” teorici della 
disciplina che va sotto il nome di analisi delle politiche pubbliche, di cui mi 
sono servita per indagare e interpretare le forti tensioni e i diversi e 
contrastanti interessi che modellano il processo che ha come obiettivo la 
definizione di un unico ente di gestione per le aree naturali identificate come 
meritevoli di particolare protezione: l’Ente parco. In questa fase dello 
studio, sono evidenziate le ragioni per cui, la politica ambientale di 
istituzione di nuovi parchi offre la possibilità di indagare, con gli strumenti 
teorici dell’analisi delle politiche pubbliche, un tentativo di 
modernizzazione politica, intesa come «istituzionalizzazione di innovative 
capacità di risoluzione dei problemi da parte del sistema politico» (Freddi, 
1994). 
Sempre nel primo capitolo di questo scritto, un ultimo paragrafo è dedicato 
all’approfondimento dell’analisi della politica presa in esame, suggerito 
dalla natura stessa di ciò che rappresenta l’oggetto della contesa: l’ambiente 
come bene pubblico, la cui proprietà non è riferibile a specifici individui o 
gruppi, ma è soggetto a fruizione potenziale da parte di tutta la collettività. 
Trattandosi di un interesse a carattere generale e diffuso, risulta difficile 
coagulare organizzativamente e dare rappresentanza ai soggetti sociali 
portatori di tale interesse; anche per questa ragione le istanze ambientali 
stentano ad acquisire un rilievo comparabile a quelle economiche 
  
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(Lewanski, 1986): il ruolo dei produttori prevale su quello dei fruitori dei 
beni ambientali (per quanto le persone fisiche che rivestono tali ruoli 
possano di fatto coincidere). Tuttavia, seppur nell’ultimo ventennio, tali 
istanze sono riuscite ad avere sempre maggiore visibilità, nel caso da me 
analizzato, il movimento ambientalista, pur datando i primi interventi a 
favore di un regime di tutela particolare per il territorio del promontorio del 
Gargano a più di un secolo fa, è rimasto a lungo un fenomeno elitario, 
circoscritto a ristrette cerchie di scienziati naturali che si batterono per la 
conservazione di quel lembo di natura di particolare pregio. 
Ampio e circostanziato rilievo viene, quindi, riservato (Capitolo II) 
all’evoluzione della politica ambientale per la protezione di aree naturali di 
particolare pregio in Italia; in particolare, vengono evidenziati i legami 
funzionali tra piani, programmi e interventi normativi in materia di aree 
naturali protette a livello nazionale, comunitario e internazionale. 
Nel Capitolo III, ripercorrendo gli avvenimenti che hanno portato 
all’approvazione della legge quadro in materia di aree naturali protette 
(legge n. 394 del 6 dicembre 1991), è stato possibile cogliere i cambiamenti 
più significativi intervenuti nel dibattito politico, culturale ed istituzionale 
sulle aree protette ed individuare quelli che sono i principi che definiscono 
un procedimento che vede come necessaria in ogni fase una collaborazione 
auspicata come “leale e reciproca” tra autorità pubblica e popolazione 
interessata. Il risultato del procedimento è la compilazione di un piano dove 
gli indirizzi di assetto del territorio devono conciliarsi con la 
programmazione economico-sociale, perché non c’è nessuna vera politica di 
conservazione del territorio che non tenga conto delle problematiche di 
sviluppo economico. 
In questo settore vi erano state numerose difficoltà a causa dei conflitti di 
competenza fra Stato e Regioni, sui quali si era alla fine pronunciata la 
Corte Costituzionale. Da questo complesso dibattito era comunque emersa 
la competenza dell’Amministrazione Centrale a disciplinare la materia con 
  
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norme omogenee e valide su tutto il territorio nazionale nell’interesse della 
collettività. La legge 394 del 1991 conclude questo lungo dibattito e 
rappresenta lo strumento che consente l’individuazione delle aree, la 
perimetrazione e l’istituzione di un “ente parco”, nel quale trovano voce le 
popolazioni locali, le associazioni ambientaliste, i tecnici e le altre forze 
sociali. Dunque, concetti di parco intesi solo come vincolo autoritario 
negano, mal si conciliano con il tessuto fisico e socio economico italiano e 
sembrano, in qualche modo, superati: parallelamente all’esigenza di 
conservazione è andata maturando la necessità di soddisfare esigenze delle 
popolazioni per superare condizioni di sviluppo inadeguato. Queste 
antinomie, ovviamente difficili da risolvere (ma, nella loro soluzione risiede 
il futuro della politica ambientale e territoriale), non possono che superarsi 
solo dotando l’istituzione parco di funzioni di tutela e di funzioni di 
promozione del territorio. 
Nel Capitolo IV, è illustrato in dettaglio il sistema di governo dell’ambiente. 
Questa fase della ricerca è volta a dimostrare come la politica ambientale 
italiana sia fortemente ostacolata ad ogni livello da strutture carenti: il 
problema è costituito dalla mancanza di un sistema organizzato di strutture 
esperte a supporto dell’azione di governo, che come ci insegnano gli Stati 
Uniti o la Germania, apporterebbe enormi vantaggi soprattutto in termini di 
continuità d’azione, di focalizzazione degli obiettivi operativi, di visibilità e 
responsabilizzazione rispetto alle parti sociali.  
La prima parte si conclude con una disamina di alcuni nodi strutturali che la 
scelta del referente empirico ha permesso di individuare: analizzando, 
secondo la prospettiva sistemica, il Sistema nazionaledelle aree naturali 
protette, è stato possibile imputare all’inefficienza delle strutture centrali le 
difficoltà riguardanti la gestione dei parchi nazionali (sia quelli di più 
recente istituzione sia quelli “storici”), ed anche scandagliare i modi in cui 
tanto gli amministratori di professione quanto i decisori politici 
percepiscono i problemi, infine i criteri da costoro adottati sia per definire 
  
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quei problemi, sia per proporne le risoluzioni.  
Nella seconda fase della ricerca, il Capitolo V, è interamente dedicato alla 
ricostruzione storica dell’interminabile (quasi secolare) ed ancor incompiuto 
processo decisionale relativo all’istituzione del Parco Nazionale del 
Gargano. Il processo che identifica la policy in esame è ricostruito partendo 
da materiale variegato: da leggi, comportamenti amministrativi, discorsi, 
atteggiamenti dei destinatari, proposte tecniche, bilanci di spesa, 
manifestazioni di protesta, silenzi. Ovviamente, i metodi di raccolta dei dati 
e i tipi di dati sono improntati, per quanto possibile, alla complessità dei 
referenti empirici. I dati raccolti e le tecniche di elaborazione sono fra loro 
assai differenti, pur se caratterizzate dall’aspirazione di pervenire ad una 
ricostruzione interpretativa delle vicende legate all’istituzione del Parco 
Nazionale del Gargano. Questo tipo di scelta metodologicamente 
eterogenea, fondata sulla particolarità dell’oggetto di studio, è confortata 
dalla convinzione che «non ci sono metodi cattivi e metodi buoni, ma solo 
metodi che sono più o meno efficaci, in particolari circostanze, al fine di 
conseguire degli obiettivi lungo il cammino che conduce a una meta 
lontana» (Homans, 1949). 
La ricostruzione delle vicende più recenti, relative alle difficoltà di 
attuazione della legge quadro in materia di parchi, è basata prevalentemente 
sulla documentazione copiosamente attinta dalle fonti archivistiche 
pubbliche, non escluse, altresì, altre private, quali le raccolte degli organi di 
stampa locali, regionali e nazionali. L’attività di ricerca è stata agevolata in 
modo determinante dalla possibilità di accedere agli archivi delle maggiori 
associazioni ambientaliste italiane, nonché dalla pazienza e disponibilità 
mostrata da tutti coloro coinvolti a vario titolo nelle vicende relative al 
Parco nazionale del Gargano. 
Di particolare utilità, sono state le fonti documentali relative ai violenti 
scontri che, fino all’approvazione definitiva del piano di perimetrazione per 
il Parco Nazionale del Gargano, vedevano come attori principali le 
  
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associazioni venatorie locali, dotate di sorprendenti risorse di mobilitazione 
di consenso trasversali agli schieramenti partitici, e le associazioni 
ambientaliste. A conclusione del Cap. V, si anticipano alcune plausibili 
cause delle enormi difficoltà via via incontrate, riconducibili, tutti, ad 
insufficiente coordinamento politico in ambito locale e, molto di più, 
all’ondivaghezza che ha caratterizzato le posizioni del centro del sistema di 
governo delle aree protette. Non mancano, inoltre, doverosi richiami critici 
in ordine alla scarsa coesione fra i protagonisti politici locali della vicenda, 
nonché alla mancanza di partecipazione al dibattito politico-culturale sul 
tema delle popolazioni interessate. Viene, infine delineato il ruolo 
contraddittorio e ambiguo ricoperto nella vicenda dalla Regione Puglia. 
Nell’ultima parte della ricerca vengono tirate le fila del discorso, tentando di 
ordinare teoricamente il materiale empirico presentato. 
Il Capitolo VI è dominato dall’identificazione degli attori del processo 
decisionale in esame; dei loro ruoli, obiettivi, interazioni e strategie di 
azione. Gli sviluppi dell’interminabile vicenda hanno, infatti, offerto spazio, 
ad una sempre più nutrita serie di protagonisti, tutti variamente influenti, in 
positivo ed in negativo, e su piani anche diversi nello svolgersi degli eventi 
che contrassegnano il tormentato cammino che ha portato all’istituzione e 
alla realizzazione del Parco. 
L’ultimo Capitolo, il settimo, prettamente interpretativo, segna il momento 
culminante della ricerca ed è dedicato all’evidenziazione dei fattori di 
insuccesso, quali desumibili dallo svolgersi degli eventi ricostruiti nella 
parte precedente. 
Al riguardo gli ostacoli sono, in verità, numerosi e di rilievo, ma non tutti di 
identico peso; al punto che una fondamentale distinzione si impone fra 
quelli autenticamente veri ed altri contingentemente presunti 
L’analisi non manca di porre, altresì, attenzione a circostanze agevolanti ed 
a prospettive sopraggiungenti in senso favorevole all’avvio di una corretta 
ed efficiente gestione del Parco nazionale del Gargano. Ma è indispensabile 
  
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compiere con sollecitudine un immenso sforzo, unitario e concorde, per 
informare capillarmente i cittadini, a cominciare da chi abita e vive sui 
territori destinati a questa speciale forma di protezione, per contrastare la 
disinformazione interessata, smantellare i luoghi comuni e dimostrare con 
l’eloquenza dei dati economici che la tutela non è soltanto un valore in sé, 
ma dà anche un apporto all’economia e all’occupazione senza 
compromettere quel patrimonio che è fonte di reddito.