Infatti, l’avvento dell’informatica e dell’elettronica nella
società industriale ha determinato un profondo mutamento
degli assetti sia nell’ambito produttivo sia in quello sociale, al
punto che attualmente tutti i processi di produzione e le stesse
possibilità di progresso sono costantemente condizionate dalla
struttura tecnologica tipica delle società moderne e
postindustriali.
Nel campo amministrativo questo processo ha trovato un
primo riscontro nel Decreto Legislativo 12 febbraio 1993 n.°
39, il cui art. 2 stabilisce che le amministrazioni provvedono
con il proprio personale alla progettazione, allo sviluppo ed
alla gestione dei propri sistemi informativi automatizzati.
Successivamente, è più volte intervenuto il legislatore
con una compiuta, precisa definizione di “documento
elettronico”, contenuta nell’art. 15 comma 2 della Legge 15
marzo 1997 n°59, alla quale sono successivamente seguiti: il
D.P.R. 10 novembre 1997 n° 513 e il D.P.C.M. 8 febbraio
1999; la disciplina è poi confluita nel d.P.R. n. 445/2000,
aggiornata a seguito della direttiva comunitaria 1999/93/CE e
recepita mediante due distinti atti normativi : il d.lgs.
23.1.2002, n. 10 ed il d.P.R. 8.4.2003, n. 137, infine è
2
intervenuta la disciplina contenuta nel Codice
dell’Amministrazione Digitale.
Su tale processo esistono tesi contrapposte. C’è chi
sostiene che si tratta di vera e propria rivoluzione, che pone
l’Italia tra i paesi più all’avanguardia in materia. E poi c’è chi,
invece, mostra qualche perplessità e remora circa l’adattabilità
di tali “innovazioni” nella società italiana odierna. Infatti
l’attuazione di tali principi pone alcuni importanti problemi;
uno di questi riguarda la fissazione dei principi fondamentali
cui ancorare la produzione normativa in materia, in modo tale
da creare delle solide basi che consentano una disciplina
organica in un ambito così complesso e delicato. A tal
proposito, appare opportuno evidenziare l’esigenza di
un’autonomia informatica della pubblica amministrazione.
Gli elaboratori in dotazione dei pubblici uffici debbono
essere fatti funzionare direttamente dal personale della
pubblica amministrazione, la quale può rivolgersi a società
private per consulenze ed avvio di nuovi progetti, ma deve
fondamentalmente trovare nel proprio ambito le forze e le
competenze necessarie al fine di garantire almeno la gestione
ordinaria dei propri servizi informatici. Tutti i soggetti
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interessati, dal massimo dirigente al semplice operatore
devono essere in grado di garantire l’utile funzionamento
degli elaboratori e dei servizi ad essi connessi. Si impone in
tal modo la necessità di un coordinamento a vari livelli che
possa permettere di evitare il ricorso a società esterne per la
fornitura di servizi e la conseguente moltiplicazione delle
spese per ottenere un servizio ripetitivo, essendo simili le
esigenze delle varie amministrazioni. Inoltre, bisogna
sottolineare come l’informatizzazione della pubblica
amministrazione comporti non solo un ridimensionamento dei
compiti dei pubblici uffici, ma anche una diversificazione di
preparazione e competenze, al fine di adeguare le mansioni
del personale amministrativo al nuovo modo di concepire
l’amministrazione. Occorre però tenere presente che
l’elaboratore utilizza la sua intelligenza artificiale in maniera
imitativa e non creativa. In altri termini, la macchina non sarà
mai in grado di soppiantare completamente l’uomo; essa,
semmai, potrà costituire uno strumento essenziale al fine di
velocizzare e semplificare le procedure amministrative il cui
momento decisionale deve comunque rimanere saldamente
nelle mani degli uomini. Si modifica così il concetto di
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responsabilità amministrativa, nel senso che essa deve
attualmente intendersi anche come “responsabilità
tecnologica” del funzionamento degli elaboratori utilizzati
dall’amministrazione. Alcune di queste nuove problematiche
saranno alla base di questa tesi che cercherà di introdurre e
spiegare questi nuovi concetti.
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CAPITOLO I
L’atto amministrativo informatico
1.1 - Premessa
L’evento informatico, rappresentato dall’uso
dell’elettronica in ogni campo della società moderna, non
poteva non coinvolgere il sistema burocratico della Pubblica
Amministrazione, comportando un miglioramento generale
della qualità complessiva dei servizi offerti alla cittadinanza
dall’amministrazione.
Infatti, l’attuale società postindustriale è caratterizzata
da una rapida diffusione delle tecnologie avanzate ed
innovative. E lo sviluppo più significativo che si registra negli
ultimi venti anni riguarda il sistema delle telecomunicazioni.
Gli strumenti elettronici e telematici fanno ormai parte della
vita quotidiana, agevolando la contrattazione tra soggetti
lontani anche migliaia di chilometri.
I principi fondamentali che regolano l’informatizzazione
della Pubblica Amministrazione sono stati sanciti per la prima
volta con il d.lgs. n. 39/93, che costituisce l’originaria
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disciplina sull’argomento, attraverso la quale i documenti
informatici hanno acquisito valore giuridico.
L’innovazione legislativa in materia è di considerevole
portata sotto diversi profili. Infatti sono state introdotte nel
nostro ordinamento nuove figure negoziali con il
riconoscimento della validità giuridica dei contratti stipulati
per via telematica, nonché la possibilità della trasmissione
telematica dei documenti informatici e la firma digitale,
novità che sono destinate a mutare considerevolmente i
comportamenti sia dell’Amministrazione che dei privati. C’é
poi da considerare che Internet sta rivoluzionando il tessuto
economico e sociale dei Paesi sviluppati. L'economia digitale
da prospettiva sta diventando realtà. La nuova economia è
basata sulla forza delle idee, delle informazioni e dei
contenuti. In questo scenario la Pubblica Amministrazione
intende promuovere la cultura di Internet e l'erogazione dei
"servizi on line" con la convinzione che rappresentino una
conquista importante per migliorare la diffusione delle
conoscenze, del sapere e favoriscano la comunicazione fra
cittadino e Pubblica Amministrazione in un ottica di servizio e
trasparenza.
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Da quando l’informatica si è affiancata all’attività delle
pubbliche amministrazioni le evoluzioni dei servizi e degli
ausili che possono essere forniti si è notevolmente sviluppata.
La diffusione di elaboratori elettronici e di documenti non
cartacei comporta notevoli cambiamenti e nuove opportunità
nel campo delle attività negoziali ed il passaggio dal
documento cartaceo a quello informatico, quale espressione
della volontà realizzata attraverso lo strumento elettronico, dà
vita a conseguenze giuridiche di notevole portata. Nel corso
degli ultimi anni il legislatore ha attribuito rilevanza giuridica
agli elaboratori elettronici ed alle tecniche di automazione.
Esempi normativi sono presenti fin dai primi anni ottanta.
Tuttavia di particolare rilevanza sono le norme in materia di
atto amministrativo, norme che saranno alla base di questa
tesi.
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1.2 – Concetto di documento amministrativo in generale :
evoluzione storica
La tradizione giuridica italiana trae origine da quella
romana classica. Nonostante ciò, sappiamo che il documento
nella sua accezione attuale di documento cartaceo, era
pressoché sconosciuto nell'antichità classica, infatti il
trasferimento di beni avveniva per la maggior parte attraverso
riti solenni in forma orale ( quali la mancipatio, la in iure
cessio e la stipulatio) [1] .
Fu solo in epoca più tarda, con l'espansione verso oriente,
che cominciò ad affermarsi l'uso del papiro, materiale
utilizzato nella redazione di documenti da parte dei greci, sul
quale si scriveva ad inchiostro. Tuttavia il documento cartaceo
penetrò con molta lentezza nell'ordinamento giuridico
romano, a causa del forte attaccamento degli imperatori alla
tradizione classica.
___________________
[1] M. Marrone “Lineamenti di diritto romano privato” Giappichelli
Editore, Torino 2001, pag. 74 e ss.
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Si dovrà attendere la Constitutio Antoniniana [2],
emessa nel 212 d.C. da Antonino Caracalla, e quindi
l'integrazione delle province orientali nell'ordinamento
romano mediante l'estensione alle stesse della cittadinanza
romana, perché si affermi il documento cartaceo e divenga il
principale mezzo di prova.
Per quanto concerne invece l'elaborazione di una vera e
propria teoria del documento, il merito va attribuito quasi
interamente ai giuristi italiani dell'età di mezzo, in particolar
modo alla scuola dei glossatori, che, partendo dal Corpus
Iuris Civilis, elaborò una dottrina sulla validità e funzione del
documento, provvedendo all'integrazione della legislazione
romana, che peraltro era lacunosa e scarsamente preoccupata
di garantire la redazione di atti autentici: da qui l'esigenza
d'individuare anche una disciplina concreta del falso
documentale.
Tale breve digressione storica ci ha mostrato come
___________________
[2] Talamanca, "Lineamenti di storia del diritto romano", Giuffrè
Editore, Milano, 1979, pag. 589; A. Schiavone “Storia del diritto
romano”, Giappichelli Editore, Torino 2001, pagg. 114 e 115.
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