Aspetti evolutivi della gestione dei servizi di pubblica utilità

 7
l’attività svolta dall’amministrazione secondo moduli di diritto privato, nonché 
quella comunque “paritetica“, nel senso di non autoritativa
1
 .  
Nel perseguire questi obiettivi si deve pur sempre tener conto dei principi 
costituzionali che riguardano l’azione amministrativa e che la differenziano sempre 
e comunque, come oggetto di disciplina normativa, dall’azione giuridica dei 
soggetti privati, interamente disciplinata dal diritto comune e intesa ad 
autoregolare (ossia a regolare da sè, quindi con proprie manifestazioni di volontà) i 
propri interessi.   
Tale riforma, trova nella nostra costituzione un importante fondamento e 
propulsore. 
Nei principi costituzionali, infatti, di cui all’art. 97, è stabilito che l’azione 
amministrativa s' ispiri al principio del  “buon andamento e dell’ imparzialità”. Il 
suddetto principio è stato poi ancorato al dovere di applicazione delle regole di 
buona amministrazione, per poi identificarlo col principio tecnico di efficienza,
2
 
per giungere infine a considerarlo come modalità di svolgimento del potere 
amministrativo.  
Le conseguenze dei grandi cambiamenti subiti dalla pubblica 
amministrazione negli ultimi decenni, quindi, si sono ripercosse positivamente sul 
contenuto del principio del buon andamento, finendo così per riempire lo stesso e il 
                                                 
1
 P.Picone Temi generali di diritto amministrativo Vol. I pag.14 
2
 Il riferimento all’efficienza tipico criterio di razionalità economica non postula la mancata 
considerazione dei profili sociali e politici dell’azione pubblica, quali quelli insiti nel concetto di 
equità:le ragioni dell’ economicità devono certamente integrarsi con quelle dell’equità, perché 
diversamente si perderebbe di vista la particolare natura dell’amministrazione pubblica come entità 
volta al soddisfacimento di bisogni collettivi  
 8
principio di imparzialità di contenuti concreti quali i principi dell’economia 
aziendale che hanno appunto come finalità una gestione ispirata dalla razionalità 
economica. Razionalità economica significa economicità
3
 e questa ha bisogno 
dell’imparzialità, poiché quest’ultima allontana gli interessi di parte e consente il 
perseguimento del bene comune. 
Anche il quadro normativo di riferimento in materia servizi pubblici si è 
evoluto contemporaneamente ed il presente lavoro si occuperà proprio dell’analisi 
dell’evoluzione della gestione dei servizi di pubblica utilità articolandosi  nella 
maniera che segue: 
il 1° capitolo si soffermerà su come si sono evoluti i servizi di pubblica 
utilità a partire dal 1900 ad oggi evidenziando le caratteristiche e le peculiarità 
degli stessi ; 
il 2° capitolo si interesserà al processo di aziendalizzazione avutosi nella 
P.A., consentito e stimolato dalle riforme di tipo normativo-istituzionale affrontate 
nel 1° capitolo, e influenzato dalle logiche di Public Governace, individuando  
come le aziende gestori dei servizi pubblici si sono adeguate a queste innovazioni; 
il 3° capitolo analizzerà le varie forme di gestione dei servizi pubblici  
dalle classiche a quelle associative  evidenziando quali trasformazioni gestionali e  
organizzative si sono avute in seguito all’evoluzione giurisprudenziale.   
                                                 
3
 Il concetto di efficacia si può riassumere genericamente con la capacità di raggiungere gli obiettivi 
prefissati e dovendo associare questo concetto ad un'attività della Pubblica Amministrazione l'efficacia 
è proiettata verso il reale soddisfacimento dei bisogni pubblici: la soddisfazione dell'utenza. 
I parametri che possono misurarla devono essere idonei a valutare il grado di soddisfacimento del 
cittadino utente che varia a seconda del prodotto/servizio erogato: qualità del servizio o prodotto – 
tempestività – adeguatezza - economicità 
 
 9
 
il 4° capitolo, infine, studierà come la gestione del servizio idrico in 
Penisola Sorrentina si sia evoluto attraverso il passaggio dal “C.A.P.S.” (Consorzio 
acquedotto Penisola Sorrentina)  all’ ”A.R.I.P.S.” (Azienda Risorse Idriche 
Penisola Sorrentina)  fino alla costituzione della “G.O.R.I.” S.p.A. ( Gestione 
Ottimale Risorse Idriche), evidenziando i cambiamenti  verificatesi in seguito 
all’attuazione della legge sulle autonomie locali e gli effetti prodotti dalla riforma  
dei servizi idrici, la legge n. 36 del  5 gennaio 1994 , meglio nota come la legge 
Galli, nonché la legge regionale n. 14 del 1997 che ha indicato le direttive per l' 
attuazione del servizio idrico integrato ai sensi della legge Galli e naturalmente  
delle esigenze dell’utenza. Mi occuperò inoltre di rilevare le differenze nelle 
gestioni che si sono alternate individuando i punti di forza e di debolezza delle 
stesse nonché i miglioramenti apportati dall’ amministrazione per una gestione del 
servizio più efficace ed efficiente. 
 
 10
CAPITOLO 1 I SERVIZI DI PUBBLICA UTILITA’ 
 
 
1.1.      Nozione di servizio pubblico 
 
La tematica dei servizi pubblici locali  ha costituito da sempre oggetto di 
impegnati dibattiti dottrinali e legislativi in quanto su tale terreno si incrociano, 
spesso “scontrandosi”, interessi eterogenei e contrapposti: esigenze di governo 
pubblico del mercato e di sviluppo dell’iniziativa privata, istanze sociali ed 
economicità della gestione. In tale contesto la stessa definizione di servizio 
pubblico appare “tra quelle più tormentate”
4
 (M.S. Giannini) rappresentando una 
variabile socioeconomica più che un assioma indiscusso. 
Le prime teorie del diritto amministrativo distinguevano tra “funzione” e 
“servizio” di un pubblico potere intendendosi per “funzione” l’attività giuridica 
autoritativa posta in essere nell’esercizio di una potestà giuridica e per “servizio” il 
risultato dell’ingerenza dello Stato in settori a prevalente carattere economico e 
produttivo, senza estrinsecazione di un potere sovrano
5
.  
                                                 
4
 M.S. Giannini, Il pubblico potere, Bologna, 1986, pag. 69. 
5
 Cfr. R. Alessi, “Le prestazioni amministrative rese ai privati”, Milano, 1956, pag. 37 ss.; vedi 
anche  U. Pototshing, I servizi pubblici, Padova, 1964; F. Merusi, voce “Servizio pubblico”, in 
“Nov.ssimo Digesto Italiano”, XVII, Torino, 1976, 217; S. Cattaneo, Voce “Servizi Pubblici”,  in 
Enc. Dir. XLII, 1990, 372 
 11
Le nozioni di “pubblica funzione” e “pubblico servizio” oltre ad acquistare 
nuova forma tendono  a confondersi l’una nell’altra e a non trovare più alcuna 
ragione di distinzione, se non in una previsione normativa non più rispondente alla 
realtà
6
, oggi  ricercare  l’essenza del pubblico servizio significa porre un problema 
di carattere storico e istituzionale oltre che giuridico
7
. Infatti, come  è stato 
giustamente  evidenziato, la questione investe, da un lato, le motivazioni 
dell’intervento pubblico nell’economia e, dall’altro, le trasformazioni dello stato e 
dell’Amministrazione nei rapporti con la società civile
8
. 
In un contesto in cui si assiste al “ritiro dello Stato dal settore dei servizi 
pubblici”
9
 (A. Paino) con vicende non sempre conformi al modello recepito nella 
nostra Costituzione che ha accolto un sistema di economia misto, diventa, pertanto, 
opportuno rilevare  la trasformazione del significato di servizio pubblico e il nuovo 
rapporto tra quest’ultimo e l’ente locale anche alla luce processo di cd. 
“privatizzazione” della pubblica amministrazione
10
. 
Le definizioni di servizio pubblico sono numerose ed eterogenee tra di loro 
e hanno un diverso valore in relazione al significato del termine "pubblico" e 
                                                 
6
 U.Montella, Verso il superamento della distinzione tra “pubblica funzione” e “ pubblico 
servizio” e conseguenze in tema di giurisdizione della Corte dei Conti. In Giust. It. 3/02 
7
 Cfr. A. Pioggia,” Appunti per uno studio sulla nozione di pubblico servizio”, in Quaderni del 
pluralismo, 1998, pag. 175 ss. 
8
 A. Pajno, “Servizi pubblici  e tutela giurisdizionale”, in Dir. Amm. 1995, pag. 554; vedi anche G. 
Rossi, “Pubblico e privato nell’economia di fine secolo”, in AA. VV. “Le trasformazioni del 
diritto amministrativo”, Milano, 1995 pag. 223. 
9
 Cfr. G. Corso “La gestione dei servizi locali tra pubblico e privato”, in AA. VV. “Servizi 
pubblici locali e nuove forme di amministrazione”, Milano, 1997, pag. 24 ss.          
10
 S. Cassese, “Le privatizzazioni in Italia, in Stato e mercato”, 1996, 323; vedi anche G. Amorelli, 
“Le privatizzazioni nella prospettiva del trattato istitutivo della comunità europea”, Padova, 1992; 
CLARICH, “Privatizzazioni e trasformazioni in atto nell’amministrazione italiana”, in Dir. Amm. 
1995,pag. 519 ss.; C. Pinelli,” Privatizzazione dei servizi pubblici locali in Italia e in Francia” , in 
“Mercati, amministrazioni e autonomie territoriali”, Torino 1999, pag.141. 
 12
riguardo alla valutazione delle funzioni dello Stato, l’individuazione dei confini del 
pubblico servizio costituisce un problema di indubbio interesse ed attualità per gli 
enti locali, che sono chiamati a svolgere un ruolo di primo piano 
nell’individuazione e nell’assunzione del servizio pubblico
11
. 
Storicamente, la nozione di servizio pubblico diventa un problema di 
carattere giuridico  con l’inizio di questo secolo, in corrispondenza dei processi di 
nazionalizzazione e municipalizzazione di attività che fino a quel momento erano 
state svolte dai soggetti privati in forma di impresa.  
Il fenomeno della municipalizzazione, intesa come esigenza ed espressione 
dello Stato moderno di intervenire nella sfera dell’impresa privata, stante la 
necessità di soddisfare attraverso i pubblici servizi i bisogni collettivi, affonda le 
sue radici nel cd. socialismo municipale e si afferma come manifestazione 
dell’autonomia comunale che vuole gestiti i servizi pubblici di maggior rilievo 
economico sociale attraverso attività di natura economica,  ma sottratte 
all’economia di mercato
12
.  
Possiamo concludere affermando che  il servizio pubblico può essere inteso  
come “ una prestazione o un complesso di prestazioni realizzate con l’ausilio di 
specifiche professionalità e talora col  supporto di beni materiali o strumenti, per il 
soddisfacimento di bisogni manifestati da singoli individui o gruppi organizzati in 
                                                 
11
 Cfr. G. Corso, op. cit. pag. 24 ss.         
12
 Cfr L. Castellani, Il servizio pubblico locale in Italia e in Europa, in Rivista Anci, 1996, pag. 25 
ss. 
 13
definite unità economiche od istituti”
13
 (E. Zuffala); prestazioni che lo Stato deve o 
vuole garantire ai cittadini, che sono caratterizzate da un rigido schema 
organizzativo, unico elemento veramente in grado di assicurare al destinatario la 
continuità e regolarità del servizio o comunque la sua espletazione secondo 
l'impegno assunto dallo Stato, il che significa, principalmente, impossibilità di 
derogare ad un certo comportamento. 
                                                 
13
 Cfr. E. Zuffada, “Le aziende di servizi. Caratteristiche dei processi, politiche di gestione e d 
economicità”,, 1994, pag. 29; per un’ulteriore definizione di servizio vedi anche S.Vicari, 
“Imprese di servizi e politiche di mercato. Le dimensioni del processo competitivo”, Giuffrè 
editore, Milano, 1983, dove a pag. 61, testualmente: “ è possibile dunque definire le aziende 
produttrici di servizi, come quelle il cui nucleo centrale dell’offerta è costituito da un oggetto di 
scambio dotato di immaterialità” ed ancora R. Normann, “La gestione strategica dei servizi”, Etas 
Libri, Milano, 1985, pag.54.  
 14
1.1.1 Caratteristiche e requisiti. 
 
 
L’attuale fase economica caratterizzante le economie più avanzate o, post 
industriali, è una fase di ribaltamento dei dogmi economici classici fino ad ora 
considerati ineludibili: i consumatori non sono più in una posizione di inferiorità 
rispetto alle imprese, essendosi ribaltato lo squilibrio tra domanda ed offerta che 
aveva caratterizzato la rivoluzione industriale ed i primi periodi 
dell’industrializzazione
14
, attualmente  i consumatori, o clienti, o utenti finali sono 
ora in  posizione dominante  con propri diritti da rivendicare, con propri gusti che  
i produttori devono soddisfare se non vogliono perdere nicchie o intere fette di 
mercato. Oggi il 70% della popolazione si occupa di servizi del terziario e più 
specificamente dei servizi offerti dalle aziende pubbliche.  
  Le aziende di servizi e nella fattispecie quelle a soggetto giuridico 
pubblico, sono le maggiori, responsabili del nostro benessere e della qualità della 
vita
15
, ed i servizi richiesti dai consumatori sono aumentati di pari passo con 
l’aumento e con la creazione di nuovi bisogni. 
La produzione del servizio pubblico deve essere decisa essenzialmente in 
relazione alle esigenze della società, valutate indipendentemente dalla corrente 
                                                 
14
 A. Toffler, La terza ondata, 1987, pag. 342 
15
 Cfr. C. Baccarini, “Mutamenti ambientali e  condotta strategica delle imprese municipalizzate”, 
1988, pag. 22 
 15
domanda sul mercato, è anche vero che quando un determinato servizio viene 
prestato da un privato, si ha maggiore difficoltà a considerarlo “pubblico”. 
Caratteristica fondamentale del processo produttivo è quella di non dare 
luogo ad output materiali, l’attività di produzione dei servizi prevede la normale 
utilizzazione di risorse economiche, anche materiali, le quali però hanno come 
risultato , quello di soddisfare determinati bisogni senza che il cliente finale 
acquisti alcunché di tangibile in senso fisico; quindi attività che realizzano bisogni 
umani in maniera diretta e non mediata da alcun bene materiale. 
 La connotazione di "servizio pubblico" deriva proprio dal fatto che 
quell'attività ha natura pubblica,  ed è contraddistinta da alcune peculiarità: 
innanzitutto che essa  sia indispensabile per gli utenti e che tale indispensabilità 
derivi da un interesse pubblico riconosciuto da una norma giuridica, quindi 
l’attività nella gestione e le eventuali responsabilità del soggetto agente sono  
soggette ad una disciplina pubblicistica;  il soggetto gestore si trova in una 
posizione particolare rispetto al mercato di libera concorrenza,  questa posizione 
gli deriva dal gestire tale tipo di servizi, in regimi particolari che possono essere la 
concessione (sfruttamento di risorse naturali, uso di aree pubbliche, o di immobili, 
ecc),  il monopolio dell’offerta, ecc.  
 Naturalmente per la gestione di questi tipi di servizi si tende  evitare una 
posizione monopolistica di un impresa privata che potrebbe danneggiare gli utenti 
destinatari;  riguardo agli investimenti poi, un forte impegno di capitali è una dote 
normalmente richiesta nella costruzione e gestione delle infrastrutture necessarie 
 16
all’erogazione dei servizi pubblici, rappresentando anzi uno dei motivi principali 
dell’assunzione del servizio da parte dell’ente locale, risultando tale gestione nella 
quasi totalità dei casi in disavanzo; infine l’erogazione del servizio pubblico è 
accompagnata da una rigida disciplina di imposizione tariffaria che consente di 
assicurare all’intera collettività la fruibilità di servizi fondamentali a prezzi molto 
contenuti lasciando che i prezzi, o tariffe appunto, siano molto al di sotto dei costi 
sopportati per la produzione.
16
  
L'espressione "pubblico", riferita al termine "servizio" non dovrebbe quindi 
essere legata all'Ente che deve svolgerlo, “quanto a quella parte della collettività 
che si pone come specifica destinataria del servizio medesimo”
17
(N.Richard).  
     Pertanto “i servizi pubblici sono quei beni economici con contenuti  
materiali o non, che la Pubblica  Amministrazione riconosce di pubblica utilità 
esplicitamente con provvedimenti legislativi e ne assicura la realizzazione ed il 
controllo, nei modi e nelle forme ritenuti più opportuni; per garantire a tutti i 
cittadini e altre utenze interessate la possibilità di soddisfare bisogni, eliminando 
per quanto possibile gli ostacoli che possono impedire la migliore e più diffusa 
utilizzazione”
18
(R.Mele).  
                                                 
16
 Cfr. W.Morghese, “Le Imprese Pubbliche,Saggi di economia d’azienda e di diritto”, Casucci 
Ed., Bari, 1997;  vedi anche  V. De Fazio,” Impresa locale di pubblici serviz”i, pag. 146  
17
 Normann Richard,” La gestione strategica dei servizi”, Capitolo III, Ed. Etas, 1985 
18
 Cfr. R.Mele, “Strategie e politiche di marketing delle imprese di pubblici servizi”,Cedam, 
Padova, 1993, pag. 5 
 17
L'istituto è fondato sulla funzione, concetto che fa riferimento a tutte quelle 
attività che sono espressione di poteri autoritativi dello stato (e quindi in grado di 
incidere unilateralmente sulla sfera giuridica sei singoli) ed esercitare per il 
perseguimento di fini di interesse pubblico, vale a dire pertinenti alla collettività. 
Funzione può essere delineata in termini più generali come un”attività giuridica 
finalizzata ad uno scopo, non proprio del soggetto agente e da questi fissato 
nell’ambito della sua autonomia, ma ad esso posto dall’esterno”, si può definire  
come “attività svolta nell’interesse altrui”
19
 (C. Irelli). 
                                                 
19
 Cerulli Irelli, “Corso di diritto amministrativo”,  Ed.G.Giappichelli, 2001,  pag.48