Analisi dell’impatto del software open source sulle forniture ICT per le pubbliche amministrazioni

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1. INTRODUZIONE 
 
Il presente lavoro analizza l’impatto del software open source sulle forniture 
ICT della Pubblica Amministrazione. 
L’open source è un modello di sviluppo, distribuzione e cooperazione nato 
negli anni ‘80 con l’intento di promuovere la libera circolazione e l’innovazione del 
software. Le caratteristiche fondamentali dell’open source sono:  
 
• libertà di redistribuzione; 
• libertà di rendere disponibile il codice sorgente senza alcun aggravio; 
• possibilità di modifica o di creazione di opere derivate;  
• salvaguardia dell’integrità del codice sorgente originario;  
• nessuna discriminazione contro persone o gruppi;  
• nessuna discriminazione degli ambiti o delle finalità di impiego;  
• assenza di prerequisiti fra programma e prodotti specifici, hardware e/o 
software. 
 
A partire dal febbraio del 2002 con il Disegno Legge del Senato “Norme in 
materia di pluralismo informatico, sulla adozione e la diffusione del software libero 
e sulla portabilità dei documenti informatici nella P.A.” e con il Disegno Legge della 
Camera “Norme in materia di pluralismo informatico e di incentivazione della 
diffusione del software libero”, marzo 2002, sono state varate le norme in materia di 
pluralismo informatico sulla adozione e diffusione del software libero e sulla 
portabilità dei documenti informatici nella P.A..  
Il Ministro per l’innovazione e le tecnologie, nel giugno 2002, ha emanato le 
“Linee guida del Governo per lo sviluppo della Società dell’Informazione nella 
legislatura” per poi istituire, nell’ottobre 2002, la Commissione Angelo Raffaele 
Meo per esaminare gli aspetti tecnici, economici ed organizzativi legati all’utilizzo 
dell’open source nella P.A.. A seguito delle indicazioni della Commissione Meo, che 
nel maggio 2003 aveva completato l’”Indagine conoscitiva sul software open 
source”, il Ministro Stanca emanò, nel dicembre 2003, la Direttiva “Sviluppo ed 
utilizzazione dei programmi informatici da parte delle PA”. Tale Direttiva fornisce 
alle pubbliche amministrazioni criteri tecnici e operativi per gestire piø 
efficacemente il processo di acquisizione dei programmi informatici sia proprietari 
che open source. 
 Sotto queste premesse il CNIPA, Centro Nazionale per l’Informatica nella 
Pubblica Amministrazione, oggi divenuto DigitPA, quale ente preposto alla 
valutazione della migliore soluzione in sede di acquisizione dei programmi 
informatici disponibili sul mercato, art. 3 “Analisi comparativa delle soluzioni” della 
Direttiva Stanca, istituì, nel luglio 2004, un “Gruppo di lavoro” per  la definizione di 
azioni attuative. Tra queste spiccano le “Linee guida sulla qualità dei beni e dei 
servizi ICT per la definizione e il governo dei contratti della PA”, il  “Rapporto 
conclusivo Gruppo di lavoro “Codice sorgente aperto” (Open Source)”, l’istituzione 
di un Osservatorio Open Source e di una “Vetrina” dei prodotti OS in uso nelle PA 
italiane.
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 Gli obiettivi dell’Osservatorio Open Source sono: 
 
• diffondere la conoscenza sul fenomeno OS, anche attraverso la raccolta e 
successiva pubblicazione on line delle esperienze avute in materia dalle P.A. 
locali e centrali; 
 
• fornire un adeguato supporto tecnico e amministrativo alle PA per la scelta 
del software OS piø adeguato alle proprie esigenze, con particolare 
riferimento alla fase di valutazione comparativa nelle fasi di acquisizione del 
software; 
 
• promuovere i processi di valutazione e comparazione dei prodotti OS da parte 
delle P.A.. 
  
 Secondo il Decreto Legislativo del 7 marzo 2005 n.82, “Codice 
dell’Amministrazione Digitale”, art. 68, l’open source deve essere valutato in modo 
comparativo rispetto alle altre tipologie di software.  Inoltre, art. 69, “le Pubbliche 
Amministrazioni che siano titolari di programmi applicativi realizzati su specifiche 
indicazioni del committente pubblico, hanno obbligo di darli in formato sorgente, 
completi della documentazione disponibile, in uso gratuito ad altre Pubbliche 
Amministrazioni che li richiedono e che intendano adattarli alle proprie esigenze, 
salvo motivate ragioni”. Infine, art. 70, “le Pubbliche Amministrazioni centrali che 
intendono acquisire programmi applicativi valutano preventivamente la possibilità di 
riuso delle applicazioni analoghe rese note dal CNIPA ai sensi del comma 1, 
motivandone l’eventuale mancata adozione”.   
 L’obiettivo della tesi è lo sviluppo di un modello di simulazione per fornire 
un supporto alle decisioni manageriali per la scelta del software e del fornitore 
migliori disponibili sul mercato. Il modello è strutturato in modo tale da prendere in 
input  i costi  e le caratteristiche dell’infrastruttura delle P.A. prese in considerazione, 
i dati qualitativi sui software disponibili sul mercato e quelli relativi ai fornitori degli 
stessi. Prendendo come riferimento il ciclo vita del software pari a cinque anni, il 
modello è in grado di calcolare come variano i costi all’aumentare delle Pubbliche 
Amministrazioni che acquisiscono quello open source (si è preso spunto dallo studio 
sull’adozione di software open source nel Consorzio dei Comuni dell’Alto Adige 
(SGV)).  Inoltre viene fornita un’analisi degli eventuali benefici sull’infrastruttura 
delle P.A. e il loro l’impatto sui ricavi del fornitore. Questo infatti potrebbe ottenere 
un ritorno d’immagine che gli consentirebbe di vendere prodotti e/o servizi derivati 
da quello open source, come nel caso del Comune di Pisa e l’Arma dei Carabinieri 
che hanno lasciato il pacchetto Office per passare a utilizzare prima OpenOffice, poi 
StarOffice. 
 In un primo momento si è proceduti a trovare letteratura specifica in ambito  
di forniture ICT, procedure di acquisizione software, analisi qualitativa dello stesso e 
del fornitore, analisi delle differenze tra software open source e proprietario. 
 Nessuno studio ha finora affrontato la casistica in cui piø Pubbliche 
Amministrazioni acquisiscono software open source e si pongono come fruitori dello 
stesso.
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 Non ci sono noti studi precedenti di tipo ingegneristico-gestionali e con un 
approccio sistemico relativi al problema di acquisizione di software open source da 
parte delle P.A.. 
 L’analisi dinamica dei sistemi è stata sviluppata nel corso degli anni ‘50 
presso il Massachussets Institute of Technology (M.I.T.) ad opera di Jay Forrester 
che nel 1956 muove da capo della Computer division del M.I.T. Lincoln Laboratory 
al Professorato della M.I.T. School Of Industrial Management, ora M.I.T. Alfred P. 
Sloan School of Management. Inizialmente conosciuta per le sue applicazioni in 
campo sociale (Forrester 1961), nel corso degli anni 1970 la gamma delle 
applicazioni si è diversificata prendendo in considerazione qualsiasi campo 
dell’economia aziendale e in particolare la Sanità Pubblica.  
 L’analisi dinamica dei sistemi è una metodologia flessibile, utile per la 
comprensione di problemi complessi in cui il tempo è un fattore determinante e che 
implica studi su come un sistema può essere gestito in relazioni a perturbazioni 
esogene. Utilizza, per comprendere, migliorare e controllare il comportamento 
dinamico di sistemi complessi, i seguenti strumenti: 
 
• i modelli causa-effetto; 
 
• il concetto di feedback; 
 
• le tecniche di simulazione. 
 
 Con l’analisi dinamica dei sistemi si tiene in considerazione, tramite la 
visione sistemica, che le parti interagiscono fra loro continuamente facendo si che il 
tutto sia diverso dalla somma delle sue parti. 
 I passi per la costruzione di un modello di simulazione dinamica sono: 
 
• Strutturazione del problema; 
 
• Modellazione dei loop (circuiti) casuali; 
 
• Modellazione della dinamica; 
 
• Pianificazione e modellazione degli Scenari; 
 
• Implementazione. 
 
 
 Le relazioni causali e i circuiti di retroazione sono alcuni degli elementi 
fondamentali attraverso cui la dinamica dei sistemi studia i sistemi complessi. 
 I circuiti di feedback (termine inglese per retroazione) sono costituiti da 
frecce che collegano le componenti di un sistema in modo tale da mostrare come una 
variabile influenza e a sua volta può essere influenzata da altre. Questi circuiti (loop 
in inglese) possono essere positivi e negativi definendo così la polarità delle relazioni 
causali. L’azione per cui un output influenza l’input che l’ha generato viene detta 
retroazione (feedback in inglese). Se l’effetto di retroazione va a rinforzare, oppure a 
smorzare l’input originario, avremo circuiti a feedback positivo o negativo. Nei primi
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la crescita è continua e costante: l’input influenza l’accumulazione dell’output che a 
sua volta fa crescere l’input in un continuo processo di accumulazione. Nei circuiti a 
feedback negativo (chiamati non a caso circuiti di bilanciamento), il risultato 
dell’output influenza l’input a partire da un processo di autoregolamento interno al 
sistema oppure da un risultato ideale desiderato.  
 Una volta individuate le variabili si procede alla loro conversione in flussi e 
livelli, nella specificazione delle loro equazioni e nella definizione delle variabili di 
tempo. Un “livello” rappresenta un’entità che viene accumulata o ridotta nel tempo 
da “flussi” in entrata o da “flussi” in uscita della stessa natura e che viene descritto 
attraverso un’equazione di questo tipo: 
 
• Variabile livello (t+∆t) = Variabile livello(t) + (Variabile flusso in entrata – 
Variabile flusso in uscita) * ∆t 
 
dove ∆t sta per l’intervallo di tempo che definisce il cambiamento di uno stato del 
sistema ad un altro successivo. 
 
 Le variabili in un sistema di System Dynamics possono essere di tre tipi: 
 
• Variabili stock: esse esprimono il livello, la massa, delle risorse-chiave del 
sistema indagato;  
Livello
 
• Variabili flusso: costituiscono le variazioni aumentative o diminutive delle 
variabili stock; 
Flusso
 
• Variabili ausiliarie: sono funzioni di altri stock, nonchØ di input esogeni e di 
costanti. 
 
 Relazione matematica tra stock e flussi: S(0) = + Flusso ·∆t 
 
oppure: Stock
t
 = Stock
0
 + Flusso · ∆t 
 
ovvero: Flusso ·∆t = Stock
t
 - Stock
0
 
 
  
 Esistono tre tipi di variabili di tempo: 
 
• Orizzonte d’analisi: rappresenta il parametro temporale che delimita l’intera 
durata della simulazione che si vuole osservare. 
 
• Intervallo di intervento: costituisce l’intervallo di tempo in base al quale la 
simulazione può essere interrotta permettendo così di osservare lo stato del 
sistema dopo un certo periodo di tempo ed eventualmente modificare dei 
parametri esogeni del modello (leve);
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• Passo della simulazione: definisce l’intervallo di tempo che viene utilizzato 
nei calcoli per determinazione dello stato dei livelli. 
 
 
 Procedendo alla simulazione, raramente la prima porta il modello a 
comportarsi nella stessa maniera del sistema reale a cui si fa riferimento. Sono 
necessarie successive revisioni e diverse validazioni con dati reali provenienti dal 
sistema preso in esame per ottenere un’adeguata calibrazione del modello. Attraverso 
di essa si potrà cosi giungere ad un modello che sia in grado di ricreare in modo 
adeguato il comportamento effettivo della realtà esterna, riuscendo cosi a mostrare il 
perchØ si sia arrivati ad una certa situazione. 
 Per implementare il modello è stato scelto di utilizzare il software di 
simulazione “Vensim” per la rapidità con cui si impara ad utilizzarlo, la sua 
completezza, la sua velocità di esecuzione e  la semplicità con cui si effettua il tuning 
dei paramentri.  
 Si verificherà infatti, tramite l’analisi di sensibilità, se il modello fornisce o 
meno dati attendibili con i risultati attesi e gli effetti della variazione dei parametri di 
configurazione, stabilendo gli intervalli entro i quali i valori dei parametri di ingresso 
sono significativi rispetto all’esito della strategia di acquisizione di software presa in 
considerazione. 
 Il presente lavoro analizza l’impatto dell’open source sulle forniture ICT 
della PA sia in termini economici (come variano i costi all’aumentare del numero di 
Pubbliche Amministrazioni che acquisiscono software open source) sia andando ad 
analizzare tutti gli aspetti legati all’utilizzo di software a codice sorgente aperto: 
qualitativi, giuridici, organizzativi e tecnici. Prima di procedere alla creazione del 
modello si sono quindi dovuti studiare nel dettaglio i vari aspetti dell’open source e 
si è dovuta decidere la casistica di riferimento. 
 La ricerca e soprattutto la selezione della letteratura è stata particolarmente 
complessa visto che la maggior parte delle innumerevoli fonti presenti in ambito di 
open source affrontano l’argomento di studio in modo qualitativo. Inoltre le 
esperienze di acquisizione di software open source da parte di P.A. italiane sono 
poche e quando si trovano non vengono forniti i dati nel dettaglio. Sono stati presi 
come riferimento  studi tecnici, metriche del software e pubblicazioni del CNIPA in 
ambito di open source e forniture ICT.  
 La letteratura straniera ha fornito un grande supporto al lavoro, affrontando la 
tematica dei processi di acquisizione di software nel dettaglio e fornendo casi di 
studio significativi come quelli in ambito di “Total Cost of Ownership”.
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 Il modello è stato suddiviso in cinque parti che, tramite un approccio top-
down, si è provveduto a scomporre:  
 
• Costi dell’infrastruttura ICT di 426 PA prese in considerazione divise in costi 
per software, costi del servizio, costi di acquisto e gestione hardware, costi di 
uscita (costi aggiornamento hardware, costi per il personale, costi per la 
conversione documenti e costi indiretti). 
 
•  Le esigenze delle PA che si dividono in: necessità di ridurre i costi, necessità 
di interoperabilità, aumentare la cooperazione tra PA, diminuire 
l’indipendenza da un unico fornitore e da tecnologie proprietarie, valorizzare 
le competenze tecnologiche, trovare un software con codice sorgente quanto 
piø disponibile per ispezione e tracciabilità e aumentare la capacità di 
esportare dati e documenti in formato aperto. 
 
• Il calcolo delle risorse economiche di DigitPA disponibili per singola 
convenzione attraverso lo studio del numero di convenzioni medie mensili, i 
finanziamenti economici complessivi e le risorse umane disponibili. Come 
vincoli alle convenzioni sono stati utilizzati l’importanza del fornitore, il 
grado di maturità e la valutazione della qualità del software. 
 
• La diffusione del software open source nella PA. La sua diffusione a partire 
dalla promozione dei risultati di DigitPA e attraverso il passaparola tra PA. 
 
• I ricavi del fornitore la cui immagine trae beneficio dall’utilizzazione del 
software nelle PA permettendogli di guadagnarci vendendo prodotti derivati 
dal software open source, ad esempio pacchetti aggiuntivi, o servizi associati, 
sia alle PA stessa sia al mercato.  
 
 Dal modello ci si attende che all’aumentare del numero di Pubbliche 
Amministrazioni che acquisiscono software open source diminuiscano i costi delle 
licenze di software proprietario e quindi quelli dell’infrastruttura. Al tempo stesso ci 
si aspetta che il fornitore del software open source aumenti i propri guadagni 
vendendo al mercato servizi e/o software derivato da quello open source.
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 Nel secondo capitolo della tesi si andrà ad analizzare il mercato ICT di 
riferimento preso in considerazione. Si procederà ad una classificazione del settore 
pubblico in Italia e dei beni e servizi ICT. Infine si forniranno i dati sulla spesa ICT 
nella P.A., dati presi dal Rapporto “ICT PAL 2008” e dalla “Relazione annuale sullo 
studio dell’ICT nella Pubblica Amministrazione Centrale”. 
 Nel terzo capitolo si esamineranno le acquisizioni di software da parte della 
P.A. che seguono di norma le procedure fissate nel “Codice dei contratti pubblici 
relativi a lavori, servizi e forniture”, emanato con D. Lgs 12/4/2006, n.163. Inoltre si 
identificherà il modello di qualità delle forniture ICT nella P. A. adottato, quello de 
“i Quaderni N.31/6 Linee guida sulla qualità dei beni e dei servizi ICT per la 
definizione e il governo dei contratti della PA, Modelli per la Qualità delle Forniture 
ICT, febbraio 2007”. 
 Argomento del quarto capitolo della tesi è l’open source. Si daranno le 
definizioni di open source, si affronteranno le casistiche di P.A. come fruitore e come 
licenziante di software open source e si fornirà un esempio significativo di utilizzo 
nel Consorzio dei Comuni dell’Alto Adige (SGV). Si tratterà l’argomento del riuso 
del software nella P.A. e si andranno ad analizzare alcune tra le piø importanti 
licenze open source. Infine verranno trattati gli aspetti tecnici, organizzativi, 
qualitativi ed economici dell’OSS. 
 Nel quinto capitolo vengono spiegati la metodologia “System Dynamics”, il 
pensiero sistemico e la “Quinta disciplina”. Si danno le basi per la costruzione di un 
modello di simulazione dinamica. 
  Il sesto capitolo è interamente dedicato al modello di simulazione. Si è 
proceduto prima alla descrizione di un macro-modello, poi all’analisi di ogni sua 
componente. In dettaglio sono stati analizzati anche i cicli di “feedback” presenti. 
 Nel settimo capitolo vengono esposti i risultati delle simulazioni. Viene 
inoltre analizzato l’andamento delle principali variabili del modello e si descrivono i 
test cui è stato sottoposto il modello al fine di consentire una preliminare 
comprensione degli effetti della variazione dei parametri di configurazione e stabilire 
gli intervalli entro i quali i valori dei parametri di ingresso sono significativi rispetto 
all’esito delle strategie di acquisizione di software prese in considerazione. 
 Nell’ottavo capitolo si traggono le considerazioni finali. Vengono enunciati 
quali, secondo noi, sono i benefici dell’utilizzo di software open source e quali gli 
svantaggi. Si espone un commento al modello e le conclusioni finali. 
  
 
 
 
  
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