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strutture che tutelino il diritto del singolo ad essere costantemente informato e
guidato verso il benessere.
Il nostro lavoro muove da tali premesse e ha l obiettivo di delineare la
comunicazione della salute e le sua articolazioni. Si tratta di un argomento
complesso, soggetto a fraintendimenti: con tale termine ci si riferisce infatti
all immagine che le Aziende sanitarie presentano agli utenti relativamente al
loro operato, alle pratiche di educazione alla salute, al rapporto comunicativo
che i medici instaurano con i pazienti e all importanza data ai feedback degli
utenti stessi.
Si cercher allora di individuare quali pratiche ve ngono mese in atto
nella realt del rapporto tra l azienda e l utente per realizzare una buona
comunicazione, quali sono gli eventuali limiti e quali potrebbero essere le
possibili soluzioni. Il caso oggetto dell analisi Ł la Azienda Sanitaria Locale
numero 8 di Cagliari. La scelta Ł stata determinata dal fatto che essa
rappresenta l articolazione piø grande del contesto regionale. Il suo esame
perci fornisce un idea dell andamento della comuni cazione sanitaria
nell intera regione.
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Capitolo I
IL VALORE E L IMPORTANZA DELLA
COMUNICAZIONE PUBBLICA
1.1 L articolazione della comunicazione pubblica.
La comunicazione pubblica Ł una disciplina complessa che, per ragioni
di chiarezza, pu essere articolata in almeno cinq ue dimensioni, in riferimento
agli oggetti specifici e alle funzioni che svolge. Queste sono:
• La comunicazione normativa;
• La comunicazione delle attivit istituzionali;
• La comunicazione di pubblica utilit ;
• La comunicazione di promozione di immagine;
• La comunicazione sociale.
La comunicazione normativa Ł la base della comunicazione pubblica.
I cittadini infatti devono essere messi nelle condizioni di conoscere e
comprendere le leggi. Lo Stato deve perci esprimer e le disposizioni di Legge
in maniera chiara e comprensiva1, e renderle pubblicizzarle.
La comunicazione delle attivit istituzionali si riferisce
all illustrazione delle attivit delle istituzioni e in particolare alle
amministrazioni.
La comunicazione di pubblica utilit si rivolge principalmente alla
facilitazione del rapporto tra cittadini e pubblica amministrazione e
nell utilizzo dei servizi pubblici.
1
Cfr. Il linguaggio della Pubblica Amministrazione.
16
La comunicazione per la promozione di immagine Ł un tipo di
comunicazione molto simile alla comunicazione pubblicitaria tipica del
mercato. Lo Stato e le pubbliche amministrazioni, possono ricorrere a questa
modalit di comunicazione per suscitare il consenso nei confronti del proprio
operato.
La comunicazione sociale implica che lo Stato o le pubbliche
amministrazioni attuino campagne informative su grandi temi sociali nei quali
Ł necessario sensibilizzare l opinione pubblica.
1.2 Il linguaggio della Pubblica Amministrazione.
Prima di addentrarci nella comunicazione pubblica, le sue funzioni e le
sue articolazioni, riteniamo necessario effettuare un chiarimento sulla
specificit del linguaggio degli enti pubblici e de lle esigenze ad esso connesse.
La Pubblica Amministrazione ha tra i suoi compiti principali quello di
fare da tramite tra lo Stato e i suoi cittadini. Assolvere tale funzione implica
comunicare. Una comunicazione ottimale richiede un registro comune e
soprattutto un linguaggio appropriato. Come vedremo in seguito, la
comunicazione con i cittadini Ł stata spesso sottovalutata e il registro utilizzato
dalla pubblica amministrazione nei suoi atti formali e nelle sue comunicazioni
era spesso altamente burocratico e specializzato. Da ci Ł nata, negli ultimi
anni, l esigenza di semplificare il linguaggio della Pubblica Amministrazione
al fine di ridurre il gap tra gli enti pubblici e i cittadini.
La legittimazione di un esigenza di questo tipo pu essere reperita
prima di tutto nell articolo 98 della Costituzione della Repubblica Italiana, che
disponendo che i pubblici impiegati sono al servizio della Nazione, auspica la
creazione di una Pubblica Amministrazione completamente al servizio dei
cittadini che fornisca una comunicazione chiara e univoca. Semplificare il
linguaggio inoltre permetter di realizzare le disp osizioni della Legge 241/1990
e rendere effettivo il principio della trasparenza amministrativa da essa
affermato. A tali disposizioni sono seguite una serie di pubblicazioni per
rendere possibile la semplificazione nella pratica, vari codici e manuali di stile,
17
Direttive e Circolari Ministeriali.
I difetti strutturali del linguaggio burocratico spesso sono l eccessivo
utilizzo di tecnicismi, il periodare complesso, le strutture ellittiche, le troppe
regole e le formalit nonchØ la rigidit della burocrazia. Il linguaggio della
Pubblica Amministrazione inoltre si esplica in diversi ambiti, l ambito dei testi
quali le leggi, i bandi, gli avvisi, i comunicati stampa, i moduli; l ambito dei
media: newsletter, web, periodici, televisioni; e deve rivolgersi a pubblici
diversi, settoriali, generalisti, interni ed esterni.
Da queste premesse scaturisce il bisogno di progettare una
semplificazione. Tale operazione prevede che, prima di adottare un atto o una
campagna informativa di qualsiasi genere si tenga conto del destinatario, si
consideri con attenzione l obiettivo dell atto comu nicativo, si pianifichi, nel
caso di un testo il contenuto attraverso la costruzione di un ordine logico degli
argomenti. Solo allora si dovr elaborare uno stile di relazione coerente con il
contesto della comunicazione. In questo modo la comunicazione pubblica
potr raggiungere l obiettivo di informare e agire con trasparenza.
1.3 Cos Ł la comunicazione pubblica?
Quella pubblica rappresenta sicuramente la comunicazione necessaria
di una democrazia, in cui i cittadini siano messi in condizione di:
• utilizzare i servizi e le opportunit offerti dal lo Stato oltre che
controllare le decisioni di chi detiene il potere;
• scegliere consapevolmente i programmi politici ed i candidati
nelle competizioni elettorali;
• assumere i comportamenti piø vantaggiosi per sØ e per la societ
(Caligiuri, 2005).
Per la pubblica amministrazione non Ł dunque solo un attivit di
immagine, ma una reale attivit di servizio per i c ittadini.
La comunicazione pubblica inizia ad avere una sua evidenza come
ambito disciplinare a partire dagli anni 90, stagione in cui prende avvio in
Italia una riflessione sulla necessit di riforma d el sistema delle pubbliche
18
amministrazioni. Al primo posto si discute la necessit di rinnovare le basi
della trasparenza dell agire pubblico e di un nuovo rapporto con il cittadino,
incentrato su dinamiche relazionali, collaborative, partecipative e di servizio. Il
cambiamento, lento e ancora in atto, punta all amministrazione condivisa. Si
tratta di una formula organizzativa fondata sulla collaborazione e sulla
reciproca fiducia fra amministrazione e cittadini, considerati come soggetti
attivi che, integrando le risorse di cui sono portatori con quelle
dell amministrazione, assumono una parte di responsabilit nel risolvere
problemi di interesse generale. In questo modello il cittadino viene proiettato al
centro dell azione amministrativa, ne diviene termine di riferimento, con i suoi
bisogni ma anche con la sua capacit di proposta e partecipazione. In questo
contesto la comunicazione pubblica deve svolgere il ruolo di mediatrice tra i
bisogni dei cittadini e lo Stato. Essa si definisce, infatti, come il complesso di
informazioni rilevanti ai fini di una corretta interazione tra gli appartenenti alla
comunit .
La comunicazione pubblica si articola in comunicazione istituzionale,
comunicazione politica e comunicazione sociale. La comunicazione
istituzionale proviene dalle istituzioni pubbliche ed Ł finalizzata a evidenziarne
le attivit , le funzioni, a sostenerne l identit e d il punto di vista. Si estrinseca
in comunicazione normativa e promozione d immagine. La comunicazione
politica proviene dalle istituzioni pubbliche e dai partiti ed Ł finalizzata a
sostenere un particolare punto di vista su un argomento dato. La comunicazione
sociale proviene dalle istituzioni pubbliche, semipubbliche e private e si
concentra su problematiche di interesse generale e controverse. Si estrinseca in
comunicazione di pubblico servizio, comunicazione sociale e comunicazione
delle responsabilit .
La comunicazione non deve essere unilaterale, l amministrazione
pubblica deve lavorare al fine di fornire le informazioni al cittadino in maniera
da collaborare con esso. Nella societ moderna s im pone una necessit di
informazione e di trasparenza che pu essere compen sata solo con i nuovi
principi di efficienza, innovazione e professionalit che vanno a sostituire gli
antichi pilastri della burocrazia. La P.A. non comunica per persuadere i
19
cittadini della validit e conformit legale delle scelte operate, questa Ł la
dimensione politica, bens per farli partecipare alle decisioni assunte e alle
opportunit offerte, il che vuol dire ampliare la d imensione sociale della
comunicazione. Non c Ł nessun aspetto dell attivit amministrativa che non
abbia valenza comunicativa. La comunicazione diventa parte integrante della
procedura, un servizio per conoscere in modo diretto i cittadini, ma anche i
propri dipendenti. Svolge, inoltre, anche la funzione di monitoraggio della
soddisfazione dei cittadini per la qualit del serv izio offerto in modo da
retroagire sulle procedure, migliorandole volta per volta. In questo quadro
assumono notevole importanza le modalit attraverso cui il cittadino pu
entrare in contatto con la Pubblica Amministrazione per accedere ed usufruire
dei servizi ed i mezzi da questa utilizzati. All interno di un istituzione pubblica
diventa fondamentale l orientamento verso la qualit , necessaria per
comprendere al meglio i bisogni espressi dal cittadino, riconoscendo maggiore
rilevanza al suo giudizio cos da migliorare le capacit comunicative dell Ente.
La comunicazione, quindi, diviene snodo importante non solo della
nuova relazione con il cittadino ma anche dei processi di cambiamento e di
modernizzazione, a condizione che venga realizzata una rete efficace di
scambio informativo e comunicativo interna alle amministrazioni. Una buona
comunicazione interna fondata su un ampia condivisione delle attivit e dei
processi lavorativi dei singoli uffici, e il coinvolgimento del personale nei
progetti di cambiamento organizzativo, infatti, rinsalda l identit
dell amministrazione, favorisce il senso di appartenenza e contribuisce a porre
su nuove basi l immagine della sfera pubblica. Per le pubbliche istituzioni
comunicare non Ł soltanto doveroso, ma Ł anche vantaggioso.
Le caratteristiche principali della comunicazione pubblica sono:
• la partecipazione, sancita dalla legge 241/1990 che prevede
l obbligo di comunicare l avvio del procedimento ai soggetti
nei confronti dei quali il provvedimento finale Ł destinato a
produrre effetti;
• la semplicit , un paradosso in una societ complessa come
quella italiana che non pu fare a meno di un sist ema
20
normativo ed amministrativo complesso e articolato, mentre i
cittadini reclamano norme piø chiare e una amministrazione piø
semplice;
• la trasparenza amministrativa, strettamente funzionale alla
semplicit : essa consiste, nella sua accezione piø ampia,
nell assicurare la massima circolazione delle informazioni
all interno del sistema amministrativo e verso il mondo esterno.
Ci che spesso i cittadini lamentano come complessi t
burocratica Ł infatti mancanza di informazioni comprensibili,
attendibili e aggiornate.
Un corretto sistema di informazione riduce la conflittualit dei cittadini
nel rapporto con gli uffici ed evita un sovraccarico di lavoro sul personale
gravato da richieste banali e ripetitive.
La comunicazione Ł un attivit trasversale che interviene in maniera
determinante nelle tre fasi del ciclo di vita del servizio: durante la fase di
accesso (pre-erogazione) mediante la comunicazione dei servizi disponibili,
orari, modalit e comportamenti richiesti, durante la fase di erogazione
mediante la semplificazione del linguaggio nell interazione, che permette un
risparmio di energie, tempo e costi e infine durante la fase di controllo (post-
erogazione) attraverso la comunicazione a due vie per ottenere un feed-back da
parte dei cittadini sul livello di servizio e sulle nuove esigenze (Misiti, Vivalda
2006).
1.4 Definizione di pubblico servizio.2
Il servizio Ł una qualsiasi attivit che pu essere oggetto di scambio, la
cui natura Ł intangibile e la cui produzione pu essere legata o meno ad un
bene materiale.
Un servizio Ł caratterizzato da:
2
Tratto dal Corso multimediale La comunicazione nella Pubblica Amministrazione, a cura di
AICP, DFP, Ferpi, Formez, SSAI, SSPAI, SSPA, Istituto Tagliacarne;
21
immaterialit : il servizio Ł intangibile, non pu essere quantificato
materialmente e esiste soltanto nel momento in cui viene erogato. PoichØ il
cliente non ha la possibilit di sperimentare ex an te la validit del servizio, la
fiducia che ripone in chi eroga il servizio gioca un ruolo di primaria
importanza;
contestualit : nel servizio il momento dell erogazione coincide con
quello della sua fruizione. Il servizio si crea nel momento stesso in cui viene
erogato e quindi fruito dal cliente: non pu essere immagazzinato nØ
conservato per un consumo successivo. Ci comporta una serie di problemi per
l azienda di servizi che deve, ad esempio, prevedere le fluttuazioni dell utenza
per essere in grado di erogare il servizio anche nei momenti di picco. O ancora
prestare la massima attenzione al contesto in cui avviene l erogazione (cortesia
e disponibilit del personale, rapidit , capacit d i cogliere l esigenza
particolare e cos via) perchØ questo incide sulla percezione della qualit e
quindi sulla soddisfazione;
partecipazione del cliente: in genere l erogazione del servizio richiede
una partecipazione attiva del cliente al processo di produzione. Il cliente
partecipa quindi in modi diversi alla produzione del servizio: attraverso una co-
produzione (self service); attraverso il controllo della qualit ; attraverso la
collaborazione nel definire servizi personalizzati. La partecipazione attiva del
consumatore al processo di produzione/erogazione diviene elemento costitutivo
del servizio, un fattore di produzione potremmo d ire, e quindi una risorsa che
l ente deve gestire.
Nelle organizzazioni di servizi (pubbliche o private che siano) l asse
portante delle attivit Ł nel rapporto consumatore/produttore perchØ la
produzione del servizio coincide con la relazione con l utenza, pertanto Ł
fondamentale porsi dalla parte del cliente, mettersi nei suoi panni per capire
quali siano i bisogni e realizzarli nella maniera piø soddisfacente. Un impresa
di servizi Ł un organizzazione che risolve problemi e quindi per sua natura
orientata al cliente, obbligata a porsi all ascolto dei clienti per capire quale sia
l esigenza reale al di l del bisogno dichiarato. C i vale anche per gli enti
pubblici sebbene il servizio offerto dall amministrazione abbia delle
22
caratteristiche proprie ulteriori: ha infatti un fine sociale ed Ł caratterizzato
dall offerta diretta e indifferenziata alla collettivit (servizio universale). Ma
non viene meno la centratura sul cliente, che vuol dire saper corrispondere alle
attese del cittadino e, soprattutto, rispondere alla domanda di qualit del
servizio. Le riforme degli anni 90 hanno avuto il merito di recepire le istanze
di cambiamento emerse sul piano economico e sociale spostando
progressivamente il ruolo delle pubbliche amministrazioni in particolar modo
i livelli territoriali di governo da enti prepost i a una funzione regolatrice della
vita della collettivit a enti con una funzione att iva di promozione e sviluppo.
Le pubbliche amministrazioni concorrono al benessere della comunit
amministrata attraverso l erogazione, diretta o indiretta di beni e soprattutto di
servizi nel campo dell assistenza sociale, della cultura, dell economia.
L amministrazione oggi si qualifica come impresa di servizi chiamata a
soddisfare in maniera dinamica i bisogni della collettivit in una logica di
corretta gestione delle risorse.
1.5 Gli attori e gli strumenti della comunicazione pubblica.
L insieme delle strutture di un organizzazione che gestiscono
l interazione con l utente Ł denominato front-office. L attivit di informazione,
infatti, deve essere demandata a soggetti appositamente individuati all interno
delle organismi pubblici e particolarmente qualificati per tale finalit . Tra i vari
sportelli e uffici che fanno parte del front-office soltanto l URP Ł riconosciuto
dalla legge come un soggetto comunicatore (Minetti, 2004).
• Il front-office
Il concetto di front-office si riferisce all insieme delle attivit al banco
o allo sportello di un ufficio aperto al pubblico. Si tratta dell interfaccia piø
diretta e visibile tra cittadino e Amministrazione per fornire informazioni,
accogliere domande, attivare procedure, spiegare opportunit . E dunque la
cultura, l abilit , il comportamento di colui che g estisce direttamente il front-
office a definire il contenuto reale di quello che viene fatto nel mondo dei
servizi. La relazione che si instaura con l utente rende possibile utilizzare il
23
personale di front-office come un vero e proprio strumento di comunicazione,
da affiancare alla pubblicit e alla propaganda.
• Organizzazione del front-office
Il servizio di comunicazione rappresenta metaforicamente la porta
principale dalla quale i cittadini possono entrare nell azienda e, allo stesso
tempo, la finestra da cui amministratori e dirigenti possono affacciarsi per
parlare con il pubblico. Di conseguenza avranno una notevole importanza gli
uffici dove ha sede l attivit comunicativa. Anche i dettagli puramente
architettonici in questo contesto acquisiscono importanza. Infatti l ufficio
dovr avere un accesso comodo: dovranno essere elim inati impedimenti fisici
come sbalzi, dislivelli, gradini e superfici inadatte, e scomodit funzionali
come porte troppo strette, locali angusti e male illuminati. Il servizio dovr
essere facilmente raggiungibile attraverso mezzi pubblici o privati e l ideale
sarebbe garantire un parcheggio nelle vicinanze.
Il servizio comunicativo erogato deve essere facilmente individuabile
dai singoli: occorre dunque che il logo sia definito, evidenziato e riportato il
piø possibile nella carta intestata, (con simbolo indirizzo e telefono) e in ogni
pubblicazione rivolta ai cittadini.
Il cittadino deve essere accompagnato, nella sua ricerca del servizio, da
una segnaletica che lo guidi sia all esterno dell e dificio, sia all interno.
All ingresso dell ufficio che ospita il servizio de vono essere indicati i
giorni e gli orari di apertura al pubblico, mentre all interno dovr essere
posizionata all altezza dello sguardo una cartellonistica recante indicazioni
riguardanti i punti in cui vengono erogate le diverse prestazioni (informazioni,
accesso agli atti, consultazione documenti).
Particolare attenzione dovr essere posta anche all organizzazione degli
interni, con la scelta di arredi confortevoli, locali curati e luminosi nonchØ la
predisposizione di punti di accoglienza che non determinino barriere
psicologiche.
L arredo deve sottolineare le componenti dell accog lienza e
dell ascolto. E quindi opportuno scegliere mobili che rendano piø gradevole
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l attesa e superfici di lavoro colloquiali.
• Il personale del front-office
Il personale di front-office riveste un ruolo di immagine molto
rilevante. E necessaria talvolta una naturale predisposizione a questo lavoro
che non pu essere acquisita nelle fasi successive .
Il personale di contatto svolge tre ruoli fondamentali: il ruolo
informativo (fornendo informazioni, consulenza e assistenza agli utenti), il
ruolo persuasivo (promuovendo il servizio, orientando la domanda e spingendo
a seguire modelli di fruizione ottimali) e il ruolo conoscitivo/relazionale
(attraverso l apprendimento, nel processo di relazione con l utenza, dei nuovi
bisogni e delle nuove tendenze del cittadino).
Il personale dipendente deve essere in grado di adattarsi plasticamente
ai bisogni, agli interessi e alle curiosit dell ut enza: si porta cos un elemento
umano nella relazione ente-utente/cliente, che consente un dialogo aperto e una
comunicazione a due vie ossia una relazione (Misiti, Vivalda 2006).
Gli strumenti piø diffusi a disposizione degli operatori di front-office
sono:
call center: rappresenta uno strumento di fondamentale importanza
nella comunicazione tra Ente e utenti, che possono accedere via telefono a
informazioni e servizi differenziati e vari;
banche dati/intranet: Ł l elemento qualificante e indispensabile per
rispondere alle richieste degli utenti infatti la rete Intranet locale permette
all operatore di accedere a tutte le informazioni contenute nelle banche dati
dell ente e fornire in tempo reale risposte concrete alle domande poste dagli
utenti;
internet: permette la condivisione in rete di un numero incalcolabile di
informazioni che possono dare una risposta soddisfacente e, in una certa
misura, migliore alle richieste degli utenti;
prodotti cartacei: il materiale cartaceo a disposizione degli operatori e
degli utenti pu essere diversificato a seconda del la natura dell ente e dei
fornitori di informazioni, ma in generale comprende la modulistica, il rilascio
25
atti, la programmazione culturale e la documentazione fornita da altri enti;
postazioni self service: possono essere considerate vere e proprie
isole informatiche alla quale ogni cittadino pu accedere direttamente per
ottenere prestazioni diverse.
• Gli URP e gli sportelli polifunzionali
Gli URP (legge 241/90, attuata con il decreto legge 29/93) svolgono la
funzione fondamentale di attuazione della trasparenza dell attivit
amministrativa, e quindi consentono ai cittadini di far valere il diritto d accesso
alla documentazione rilevando dunque i bisogni del cittadino e considerando le
eventuali proposte di quest ultimo. Da tener presente Ł la necessita di un
linguaggio semplice, vicino all utente, in modo che questi si senta partecipe dei
procedimenti diventando un soggetto attivo. Spetta all URP, inoltre, l attivit
di ricerca e analisi del contesto d utenza in modo da formulare proposte
organizzative finalizzate al miglioramento del rapporto con il cittadino e la
promozione ed attivazione di programmi di comunicazione pubblica per far
conoscere in modo efficace la normativa, i servizi e le strutture.
Con l approvazione della legge 150/2000 agli URP spettano ulteriori
funzioni: quella di ascolto del cittadino, la verifica della qualit e del
gradimento dei servizi, la promozione di sistemi di interconnessione
telematica, il coordinamento delle reti civiche e la gestione della
comunicazione interna.
Gli Sportelli polifunzionali sono anch essi degli attori fondamentali
della comunicazione pubblica. Lo Sportello sostanzialmente Ł un URP che, da
una sola postazione, fornisce al cittadino tutte le informazioni che lo
interessano, attivando sinergie tra i vari uffici della Pubblica Amministrazione
che si verificano mettendo in rete tutte le informazioni.
• Le reti civiche
Un ulteriore contributo alla comunicazione pubblica lo danno le reti
civiche a partire dal 1995. Si tratta di un servizio in rete promosso dalle
amministrazioni pubbliche allo scopo di aumentare la circolazione delle
26
informazioni locali, incrementare la tipologia e la qualit dei servizi rendendo
attuabile un costante dialogo con i cittadini. La rete civica Ł il momento di
incontro e di confronto tra soggetti pubblici e privati, singoli e collettivi
operanti nello stesso territorio. Enti pubblici, associazioni, aziende e cittadini
hanno cos la possibilit di parlare tra loro, di s perimentare forme di
cooperazione, di scambiarsi informazioni e servizi.
1.6 I sistemi di ascolto della voce e l importanza dell interazione
col cittadino.
L articolo 8 della legge 150/00, dedicato all Uffic io Relazioni con il
Pubblico prevede espressamente che nella ridefinizione dei loro compiti e nella
loro riorganizzazione si realizzi l ascolto del cittadino . Anche nel settore
pubblico, oltre che in quello privato, la soddisfazione del cliente, in questo caso
del cittadino, ha assunto una notevole importanza. La qualit del servizio
offerto conferisce credibilit e fiducia in chi ero ga il servizio e, aumentando la
fedelt , influisce positivamente sul livello di sod disfazione dei cittadini-clienti
e dei dipendenti. Pertanto tutti gli enti del settore pubblico devono investire
risorse nella creazione di un ambiente favorevole alla gestione del servizio.
L attivit di ascolto dei cittadini Ł inoltre funz ionale a una verifica della
procedura o del servizio per un suo eventuale miglioramento.
E necessario in primo luogo creare gli strumenti che permettano di
ascoltare, capire e fornire il migliore livello di servizio in relazione alle risorse
a disposizione emulando le aziende del settore privato che svolgono indagini
sistematiche per conoscere la soddisfazione del proprio cliente. Una volta
conosciuta la propria utenza occorre delineare co n chiarezza gli aspetti
chiave del rapporto fra l ente e la propria clientela. In sostanza il processo di
progettazione del sistema di ascolto di articola in tre fasi:
• definizione della tipologia di informazioni;
• definizione dei canali di acquisizione delle informazioni;
• previsione dei meccanismi di distribuzione e gestione delle
informazioni;
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