Aiuti di Stato a finalità regionale tra concorrenza e coesione

INTRODUZIONE 
L’Unione Europea è oggi una delle forme di integrazione politica più 
avanzate e dinamiche al mondo. Nonostante ciò, il progetto politico di 
creare un grande Stato federale europeo si sviluppò, almeno 
inizialmente, a partire dall’integrazione economica. La volontà 
politica di uomini come Monnet e Schuman di ravvicinare e sanare le 
fratture tra i loro paesi al fine di rafforzare le difese della pace e della 
libertà, andò di pari passo, inizialmente, con l’obiettivo di aumentare 
la prosperità degli Stati membri. Nacque così la politica di 
concorrenza dell’Unione Europea, una politica ispirata ad un principio 
di efficienza economica, ovvero la volontà di creare «un mercato 
aperto e in libera concorrenza». Principio che dal Trattato Ceca ad 
oggi ha assunto un ruolo fondamentale all’interno dell’ordinamento 
comunitario. 
Corollario di tale principio è che con l’evoluzione della politica di 
concorrenza è venuto meno uno dei principali attributi della sovranità 
statuale, ovvero il governo dell’economia. La concorrenza, infatti, 
erode la figura dello Stato imprenditore e limita qualsiasi tipo di 
intervento che possa pregiudicare il libero gioco delle forze di 
mercato. 
In tal senso, lo Stato europeo è inserito dal 1957 in un contesto di 
dissolvimento dei confini economici nazionali e un’estensione 
crescente della regolazione comunitaria. Esso non è più sovrano delle 
scelte economiche sul proprio territorio, perchè la realizzazione del 
mercato aperto e in libera concorrenza ha richiesto una necessaria 
razionalizzazione dell’intervento pubblico in campo economico. 
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In tale contesto, l’aiuto pubblico assume nell’ordinamento 
comunitario una valenza negativa, in quanto potenzialmente distorsivo 
della concorrenza. Esso è tendenzialmente vietato dai Trattati 
comunitari, ma tale divieto non è da considerarsi assoluto. Infatti, la 
promozione di un ambiente concorrenziale non esclude del tutto gli 
interventi pubblici, purché questi siano volti al perseguimento di 
obiettivi di interesse generale. Viene così in rilievo che le forme di 
sostegno e di impulso all’economia, che tradizionalmente rientrano tra 
i poteri dello Stato sovrano, sono oggi pienamente comunitarizzate. La 
politica di incentivazione economica non è più prerogativa dello Stato, 
perché proprio in vista della realizzazione dell’efficienza, l’intervento 
dello Stato deve essere coordinato a livello europeo. Lo scopo è quello 
di impedire che lo Stato possa assoggettare l’intervento in campo 
economico al perseguimento di fini nazionalistici, perdendo così di 
vista l’obiettivo dell’efficienza. 
Così, l’articolo 107 TFUE prevede unitamente al divieto generale una 
serie di deroghe giustificate alla luce di principi fondamentali 
dell’Ordinamento comunitario, in particolar modo il principio di 
coesione economica sociale e territoriale. 
Ben note sono le finalità solidaristiche della politica di coesione 
economica, sociale e territoriale. Essa, infatti, fin dalla sua istituzione 
con l’Atto Unico Europeo nel 1985 è ispirata «a promuovere uno 
sviluppo armonioso dell’insieme dell’Unione». Quella di coesione è 
una politica coerente e definita che ispirata ad un principio di equità 
agisce nel senso di «ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle 
varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite». 
Non sembrerebbe esistere alcun legame apparente tra concorrenza e 
coesione, essendo due principi ispirati a finalità differenti e 
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potenzialmente contrastanti, rispettivamente efficienza ed equità. In 
realtà il legame esiste ed è un legame di complementarietà; infatti 
l’Ordinamento comunitario persegue costantemente la realizzazione 
dell’efficienza economica, ma l’efficienza non può pregiudicare la 
realizzazione di uno sviluppo armonioso ed equamente distribuito 
all’interno dell’Unione. 
Il presente lavoro è ispirato proprio dall’intento di affrontare il 
confronto tra i due principi, ovvero dimostrare che esiste una 
complementarietà tra la politica di concorrenza e la politica di 
coesione economica, sociale e territoriale dell’Unione Europea, e che 
questa complementarietà si concretizza nella fattispecie degli aiuti di 
Stato a finalità regionale. In sostanza attraverso il controllo sugli aiuti 
di Stato l’Unione Europea rafforza il suo intervento atto a ridurre le 
disparità regionali presenti all’interno del territorio europeo. 
Il lavoro segue un percorso ben preciso che va dal generale al 
particolare, articolato in quattro capitoli. Si cercherà inizialmente di 
definire il framework, al fine di realizzare una esatta collocazione 
degli aiuti di Stato a finalità regionale, ovvero a metà strada tra la 
politica di concorrenza e quella di coesione. 
Il primo capitolo è finalizzato proprio ad individuare la 
complementarietà tra le due politiche, attraverso la comparazione con 
la disciplina antitrust statunitense. Se, infatti, indubbia è l’influenza 
della più antica normativa antimonopolistica sulla legislazione 
europea, è anche vero che le finalità che hanno ispirato le due 
normative e il contesto in cui si sono sviluppate sono diversi, di 
conseguenza diversi sono i risultati. Il principio di derivazione 
giurisprudenziale della rule of law nel sistema americano non ammette 
distorsioni alla concorrenza, se non ispirate da un bilanciamento degli 
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effetti pro e anti-concorrenziali dell’accordo. Al contrario, la 
normativa europea ammette distorsioni alla concorrenza, ma solo se 
derivanti da un bilanciamento con gli altri principi comunitari, primo 
fra tutti la coesione economica sociale e territoriale. 
Definito il framework, con il secondo e terzo capitolo si cercherà di 
fornire gli strumenti analitici per poter poi affrontare solo nell’ultimo 
capitolo il regime degli aiuti di Stato a finalità regionale. 
Con il secondo capitolo si entrerà nel vivo della disciplina della 
concorrenza, ovvero si analizzerà la Costituzione economica europea. 
Una prima parte sarà dedicata alla normativa antitrust, dimostrando 
che essa non è dissimile dalla normativa sugli aiuti di Stato, presentata 
nella seconda parte del capitolo. Infatti, come l’articolo 101 TFUE 
prevede un divieto generale relativo agli accordi tra imprese, mitigato 
da una serie di deroghe, così anche l’articolo 107 TFUE presenta la 
stessa struttura. 
Le deroghe previste dall’articolo 107, 3° comma, saranno il fulcro del 
terzo capitolo, nel quale si cercherà di definire la disciplina sostanziale 
degli aiuti di Stato. In particolare saranno affrontati quattro aspetti 
rilevanti: la ratio delle deroghe, la procedura di controllo della 
Commissione, il ruolo delle istituzioni e per finire i profili 
giurisdizionali. Infatti, non essendo questa la sede adatta per affrontare 
compiutamente la disciplina degli aiuti di Stato, che rappresenta un 
capitolo autonomo della concorrenza, sono stati scelti questi quattro 
aspetti in quanto indicativi dell’operabilità delle deroghe previste 
all’articolo 107, 3° comma. 
Forniti gli strumenti di analisi, si potrà affrontare il regime degli aiuti 
di Stato a finalità regionale nel quarto ed ultimo capitolo. Seguendo, 
parallelamente, il percorso evolutivo della politica di sviluppo 
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condotta dagli Stati membri attraverso gli aiuti di Stato a finalità 
regionale, e della politica di coesione europea, si cercherà di 
dimostrare che lo Stato non è più autonomo nella scelta degli obiettivi 
della propria politica regionale. Infatti, i tempi, i modi e i luoghi delle 
politiche di sviluppo nazionali sono definiti a livello europeo. 
Di conseguenza, la sovranità dello Stato in campo economico deve 
essere rivalutata alla luce di una prospettiva non più 
monodimensionale, bensì multidimensionale. E’ infatti solo in una 
prospettiva di multilevel governance, ovvero di coordinamento tra i 
vari livelli di governo all’interno dell’Unione che si può comprendere 
la disciplina e la finalità perseguita dagli aiuti di Stato a finalità 
regionale. 
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CAPITOLO 1 
Concorrenza e coesione: 
la complementarietà di due politiche alla luce 
della comparazione con la normativa antitrust 
statunitense. 
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1.1 Sovranità dello Stato e governance europea. 
Lo Stato è senza dubbio la chiave di volta del sistema europeo, il suo 
ruolo supera tuttavia qualsiasi visione tradizionale della sovranità 
statuale. Infatti, nonostante le aspirazioni iniziali dei federalisti 
europei (come Altiero Spinelli, Ernesto Rossi ed Eugenio Colorni, 
autori del Manifesto di Ventotene nel 1941) fossero quelle di creare 
gli Stati Uniti d’Europa, vale a dire un vero e proprio Super Stato 
Europeo, nel corso di questa esemplare forma di integrazione 
regionale, a partire dal 1951 con la costituzione della CECA fino ad 
oggi con il processo di costituzionalizzazione, numerosi passi sono 
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 La definizione di governance è formulata in termini generali dalla Commissione nel libro bianco 
in materia del 2001, secondo la quale il concetto designa «le norme, i processi e i comportamenti 
che influiscono sul modo in cui le competenze sono esercitate a livello europeo, soprattutto con 
riferimento ai principi di apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza», tuttavia 
ampio è il dibattito europeo sulla necessità di ridefinire la portata del concetto. Commissione delle 
Comunità europee, La governance europea, un libro bianco, COM(2001) 428 def/2 del 5 Agosto 
2001, p.8. 
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stati fatti e si può ben dire che l’Unione è oggi una delle forme più 
evolute e più vitali di integrazione. 
Ma definire l’Unione Europea come semplice integrazione di Stati 
appare alquanto riduttivo, in quanto essa si presenta sin dall’inizio 
come un unicum, una forma di integrazione sui generis, un caso 
talmente complesso e particolare da non poter essere ricompreso nei 
modelli di integrazione esistenti. L’originalità del progetto europeo ed 
il fatto che esso si allontani dal modello classico della sovranità fu 
evidente sin dagli albori, quando la dichiarazione Schuman, pietra 
miliare del nascente Trattato CECA, stabilì che la produzione del 
carbone e dell’acciaio, degli Stati che avessero aderito, sarebbe stata 
sottoposta al controllo di un’autorità sopranazionale. Nonostante siano 
passati più di cinquant’anni, riemerge puntualmente il dibattito sulla 
governance europea, e nel definire il sistema europeo non si può non 
concordare che esso è un sistema sopranazionale; «la Comunità 
europea è una comunità di diritto fondata su competenze di 
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attribuzione», vale a dire che gli Stati hanno ceduto quote sempre più 
ampie di sovranità alle istituzioni comunitarie, nella prospettiva che 
tali istituzioni centralizzate avrebbero al meglio gestito gli interessi 
della comunità e il processo del policy-making. Una cessione di 
sovranità che va ben oltre il semplice principio di sussidiarietà, pur 
contemplato nei trattati, perché la maggior parte delle competenze 
cedute alle istituzioni sono irrevocabili, sono divenute parte propria 
dell’ente sopranazionale. E’ chiaro, quindi, che il sistema comunitario 
non può essere confuso con l’ordinamento di un’organizzazione 
internazionale classica, che riconosce la piena sovranità dello Stato 
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 T. Ballarino, Manuale di diritto dell’Unione Europea, Padova, 2001, p.300. 
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membro, perché con essa condivide il solo momento costitutivo: il 
trattato. 
Nonostante questa defezione originaria, l’Unione Europea è ben altro, 
infatti le organizzazioni internazionali sono strumenti degli Stati che 
le hanno istituite e il loro ambito d’azione è appannaggio degli stessi 
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Stati interessati. L’Unione europea va oltre questo, i poteri propri 
delle istituzioni comunitarie sono stati definitivamente devoluti dagli 
Stati membri, senza che questo abbia comportato una delegittimazione 
del ruolo degli Stati. A conferma di ciò basti ricordare che il sistema 
comunitario comprende soggetti estranei a qualsiasi logica 
internazionalista; esiste infatti un popolo dell’Unione Europea, che 
benché partecipi alle decisioni in modo ancora residuale, tanto da far 
parlare di deficit democratico, è riconosciuto dall’ordinamento 
comunitario come portatore di diritti inalienabili che può far valere nei 
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confronti delle istituzioni. Per non parlare poi del ruolo dei partiti che 
mediano la partecipazione attiva dei cittadini e con la loro struttura 
attiva transnazionale agiscono da ponte tra il corpo elettorale europeo 
e le istituzioni. 
Pertanto gli Stati membri non sono i soli ad influenzare il processo di 
policy-making comunitario, ma vi è un’infinità di soggetti portatori dei 
più disparati interessi, si va dalla Commissione, ai gruppi di interesse, 
ai singoli cittadini che influenzano e scandiscono il percorso europeo. 
La sovranità statale è inglobata in questo intricato sistema di relazioni 
e soggetti. All’interno del dibattito sulla governance vi è poi la 
tendenza ad assimilare l’Unione Europea ad una forma di Stato 
3
 P. Gaeta (a cura di), Diritto internazionale. I lineamenti, Bologna 2003, pp.146-151. 
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 Basti pensare al ruolo del PE, ma anche alla possibilità di azione diretta del cittadino europeo: 
diritto di petizione (art.194 CE), ricorso al mediatore (art.195 CE), ricorso alla Corte e possibilità 
di far valere la responsabilità diretta dello Stato membro, a seguito della sentenza Francovich del 
19 novembre 1991. 
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