Agcom: Autorità per le garanzie nelle comunicazioni

Il risultato più evidente di queste complesse dinamiche, qui 
necessariamente semplificate, consiste nella progressiva 
convergenza che ha coinvolto mercati in origine rigorosamente 
distinti: l’utilizzo di un’unica tecnologia per lo sviluppo di tali 
forme di comunicazione ha reso sempre più omogeneo il 
quadro delle comunicazioni elettroniche
3
. 
Nuovi prodotti e nuovi servizi costituiscono, dunque, il frutto 
di una integrazione, dai più considerata inevitabile
4
, capace 
addirittura di gestire, attraverso reti comuni, servizi comuni di 
telecomunicazione, di televisione e di informatica, in un 
processo di graduale scomparsa della distinzione fra mezzi e 
contenuti della comunicazione
5
. 
Il vantaggio, come si può agevolmente intuire, è a tutto 
beneficio dell’utente che intende fruire di un servizio di 
comunicazione elettronica: l’informazione è reperibile con 
maggiore rapidità e capillarità, il suo utilizzo flessibile ed 
interattivo e, soprattutto, il suo costo minore
6
. 
L’evoluzione descritta, come già accennato, ha provocato 
profondi mutamenti anche nel campo del diritto, consegnando 
al passato tutta una serie di strumenti di governo e regolazione, 
connessi indissolubilmente ad un assetto giuridico per lungo 
tempo impostosi come indispensabile. 
Infatti, l'immagine giuridica tradizionale delle attività di 
fornitura di servizi di comunicazione è sempre stata legata alla 
categoria delle cosiddette public utilities 
7
, vale a dire delle 
imprese esercenti servizi pubblici essenziali, volti, cioè, a 
soddisfare esigenze fondamentali della collettività, in settori di 
mercato di importanza strategica, quali, ad esempio, quello dei 
trasporti, della somministrazione di energia o, per l'appunto, 
delle comunicazioni a  distanza
8
. 
Fin dagli inizi di questo secolo, gli Stati, compreso quello 
Italiano, vi hanno provveduto predisponendo le reti necessarie 
alla fornitura dei pubblici servizi e curando essi stessi, 
direttamente o indirettamente, la gestione sia delle une che 
degli altri, secondo uno schema giuridico generale che trovava 
la propria formale legittimazione nei principi espressi dalla 
Costituzione repubblicana. 
Ora, la diversa situazione esistente nel settore ha reso 
rapidamente del tutto obsoleti gli schemi giuridici previgenti, 
così come le ragioni sostanziali che giustificavano il vecchio 
assetto monopolistico, prefigurando un radicale ripensamento 
delle strutture pregresse a vantaggio del regime di libera 
iniziativa economica privata. 
Trasformazione, questa, che si è venuta imponendo nel nostro 
Paese, a differenza che altrove, in modo estremamente lento e 
macchinoso, soltanto sulla scia del diritto comunitario. Le 
opportunità offerte dal progresso tecnologico e dalla 
convergenza dei mercati della comunicazione, infatti, sono 
state tempestivamente colte dalle istituzioni Comunitarie, le 
quali, concordando la realizzazione di un progetto politico 
comune, hanno deciso di eliminare i vecchi monopoli 
nazionali, abolendo in capo ad imprese, generalmente 
pubbliche, diritti speciali ed esclusivi di cui hanno goduto per 
anni. 
La liberalizzazione è stata realizzata secondo un iter “classico” 
per quel che riguarda l'obbiettivo del passaggio dal monopolio 
al libero mercato, e cioè adottando un'iniziale riregolazione, fase 
in cui si è ridisegnato nel complesso il quadro normativo di 
riferimento, cui ha fatto seguito l'effettiva de-regolazione 
9
. 
Si comprende, allora, come, durante il primo dei due momenti, 
il ruolo della regolazione, comunitaria prima e nazionale poi, 
abbia assunto un peso essenziale e strategico perché l’apertura 
del mercato, intesa come libera circolazione dei beni e dei 
servizi e, contemporaneamente, come concorrenza piena ed 
effettiva, si realizzasse nella pratica, confermando quanto, in 
sede europea, a livello di principio, era già stato da tempo 
affermato
10
. 
Il libero ingresso, infatti, è solo uno degli elementi su cui si 
fonda l’affermarsi della competizione: occorre un ulteriore 
passaggio, vale a dire la garanzia, per i nuovi entranti, della loro 
permanenza sul mercato
11
. 
Tali condizioni possono esser assicurate solo mediante 
interventi esterni, di correzione e conformazione. Ciò è tanto 
più rilevante in un settore, le comunicazioni, gestito per così 
lungo tempo con un unico soggetto in mano pubblica da 
risultare condizionato dall’ex-monopolista anche a 
liberalizzazione avvenuta, in base ad una sorta di “asimmetria 
negativa” 
12
, che viola il principio introdotto di uguaglianza tra 
operatori a vantaggio del cd. incumbent 
13
. 
Muovendosi in un’area costituita da spazi economici chiusi, 
almeno in origine, l’intervento è stato complesso, ed ha, quindi, 
reso necessaria un’ ulteriore azione, complementare a quella di 
liberalizzazione, questa volta di armonizzazione, che ha 
permesso di riavvicinare le singole legislazioni nazionali nella 
misura necessaria al regolare funzionamento del mercato
14
. 
Una volta introdotta, però, la concorrenza deve essere 
mantenuta stabile. 
Fondamentale, tra gli interventi specifici adottati a riguardo, 
quello che ha coinvolto il profilo organizzativo ed istituzionale 
del settore avente ad oggetto la costituzione, negli Stati 
europei, di un’Autorità nazionale di regolazione. In Italia vi ha 
provveduto la legge n. 249 del 1997, che ha istituito l’Autorità 
per le garanzie nelle comunicazioni (Agcom), soggetto 
indipendente e separato dal potere esecutivo, dotato di questa 
particolare natura proprio perché ritenuta maggiormente 
idonea allo svolgimento della missione che le è stata affidata: la 
predisposizione di un sistema di regole che tuteli i complessi e 
diversi interessi che ricadono sul settore. 
Il riflesso è una vastissima serie di competenze, normative, 
tecniche, di controllo e di vigilanza, di proposta e 
sanzionatorie. 
Il presente lavoro intende tracciare un quadro generale sulla 
funzione che ha svolto, nel nostro paese, l’Autorità di garanzia 
nel settore delle comunicazioni elettroniche soffermandoci, in 
particolare, sull’impatto che ha avuto la convergenza a livello 
planetario e più in particolare sui riflessi che essa ha avuto in 
Europa per giungere, infine, al nostro bel Paese e agli effetti 
che questa “rivoluzione” ha generato nel nostro ordinamento e 
nella nostra Costituzione.  
La prima parte, molto ampia, cerca di dare un quadro del 
settore delle comunicazioni, in particolare della sua evoluzione 
alla luce delle innovazioni tecnologiche che stanno 
modificando le nostre vite. In questa parte del lavoro, è stato 
dato risalto all'orientamento che l'Europa ha cercato di 
imporre agli Stati membri attraverso una politica comune che 
tenga ben salde le redini della convergenza. Nella seconda 
parte vengono evidenziate le trasformazioni che si sono avute 
in Italia a seguito della politica europea, e principalmente il 
risveglio di alcuni articoli della Costituzione italiana che hanno 
assunto un ruolo portante della democrazia nel nostro Paese. 
Nella terza parte è stata analizzata più da vicino l'Autorità per 
le garanzie nelle comunicazioni, trattando, in modo essenziale e 
scevro da inutili approfondimenti, le linee generali utili per 
comprendere questa nuova realtà. Nella quarta parte sono stati 
messi in rilievo i principali e più significativi rapporti che 
quest'Autorità ha con gli altri organi dello Stato. Infine nelle 
conclusioni si è dato spazio ad alcune critiche mosse 
all'Autorità e sono stati evidenziati alcuni punti di vista 
condivisi da diversi autori, per concludere, comunque, con una 
visione che lascia ben sperare, nonostante alcune note 
pessimistiche. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Note bibliografiche all’introduzione 
____________________________________________________________________ 
1 E' questa l'opinione espressa dal Presidente dell'Autorità per le Garanzie nelle 
Comunicazioni E. CHELI, Convergenza, grande opportunità che impone nuove 
regole, flessibili, in Telema, n. 25, 2001, www.fub.it/Telema. 
2 F. BASSAN, Concorrenza e regolazione nel Diritto Comunitario delle 
comunicazioni elettroniche, Torino, 2002, p. 1. 
3 Questa è la formula adottata dal Legislatore per definire l’oggetto del processo di 
integrazione in atto tra le diverse forme di comunicazione. Cfr. D.Lgs. 1°Agosto 
2003, n. 259, recante appunto il Codice delle comunicazioni elettroniche. 
4 J.J. MONTERO, L’intervento pubblico nelle Telecomunicazioni, in Rivista Italiana 
di Diritto Pubblico Comunitario, 2003, n. 3 / 4, p. 425. 
5 E. CHELI, Convergenza, grande opportunità che impone nuove regole, flessibili, 
cit. 
6 B. MALAISI, La convergenza tra televisione e telecomunicazioni nel caso Seat-
TMC, in Diritto dell’informazione e dell’informatica, 2002, n.1, p. 73. 
7 A. TIZZANO, L’azione comunitaria nelle telecomunicazioni: interventi recenti e 
prospettive future, in Diritto dell’informazione e dell’informatica, 1998, p. 917. 
8 G. AMATO, Autorità semi-indipendenti ed autorità di garanzia, in Rivista 
Trimestrale di Diritto Pubblico, 1997, n. 3, p. 655. 
9 F. BASSAN, Concorrenza e regolazione nel Diritto Comunitario delle 
comunicazioni elettroniche, cit., p. 2. 
10 Cfr. ad esempio Direttiva 88/301/CEE (sulla concorrenza dei terminali), Direttiva 
90/388/CEE (sull’abolizione dei diritti esclusivi o speciali per la fornitura di servizi 
di telecomunicazione) e Direttiva 96/19/CE (cd. Full competition, sulla 
liberalizzazione della telefonia vocale e la realizzazione di nuove reti pubbliche di 
telecomunicazioni). 
11 R. PEREZ, Telecomunicazioni e concorrenza, Milano, 2001, p. 24. 
12 L.G. RADICATI DI BROZOLO, Simmetria ed asimmetria nel diritto 
comunitario delle telecomunicazioni, in Diritto dell’Informazione e dell’Informatica, 
1997, n.10, p. 502. 
13 Termine inglese che designa, appunto, l’ex-monopolista legale nel mercato 
liberalizzato delle telecomunicazioni, il quale riveste una posizione dominante in 
virtù dei vantaggi conseguenti al precedente regime monopolistico. Cfr. R. PEREZ, 
Comunicazioni e concorrenza, cit., pag. 488. 
14 Cfr. Direttiva 90/387/CEE (cd. Open network provision) e la Direttiva 96/19/CE, 
entrambe fondate sugli artt. 95 e 3 h) del Trattato. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1. Il settore delle comunicazioni nel 
nuovo millennio 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1.1. Evoluzione e convergenza nel settore delle 
comunicazioni 
 
In un ordinamento democratico l'informazione è il 
presupposto della libertà di scegliere, quindi una conoscenza 
errata, parziale o sofisticata pregiudicherebbe la libertà e la 
pienezza dell'opzione, mettendo così in dubbio l'intera 
impalcatura democratica del paese
1
. Il celebre scrittore George 
Orwell nel suo romanzo "1984" paventa la possibilità di un 
consorzio umano totalmente controllato dal "grande fratello" 
attraverso una rete informativa a maglie strettissime che 
anticipa in modo inquietante l'uso distorsivo e a fini 
antidemocratici delle risorse offerte dalla telematica moderna. 
La Corte costituzionale nella sentenza n. 348 del 1990 
definisce le telecomunicazioni come il punto di snodo nel 
quale passano le conoscenze che " esprimono una condizione 
preliminare per l'attuazione delle democrazia" che riguardano i 
diritti tutelati dalla Costituzione
2
. Questa argomentazione 
poggia sul presupposto della piena attendibilità della fonte, il 
che significa affermare una sostanziale neutralità della stessa, 
assai difficilmente riscontrabile nella realtà effettuale. Se quindi 
non è prospettabile una totale neutralità del mezzo di 
comunicazione di massa, bisognerà desumere l'attendibilità 
dell'informazione da altri requisiti. Ad esempio la conoscenza 
dell'orientamento culturale e politico o la trasparenza 
dell'assetto proprietario, permetteranno alla persona di capire la 
chiave di lettura della notizia. I cittadini hanno diritto a vedersi 
riconoscere e a esercitare le loro libertà, ma queste, proprio 
perché tali, non possono mai diventare coercizione, 
imposizione sugli altri
3
. La disciplina dell'antitrust ha il compito 
di preservare la libertà di tutti a scapito della libertà di pochi, 
che potrebbero, con il loro potere economico, comprimere o 
indirizzare a piacimento la libertà economica e culturale di 
interi paesi. Si comprende quindi l'importanza di un uso 
corretto dei mass media e delle nuove tecnologie di 
comunicazione, dato che, come sostiene A. Toffler, studioso 
americano di sociologia, il sistema dei media si appresta ormai 
a surrogare il ruolo dei partiti nella società contemporanea
4
.  
Sull'importanza della comunicazione in questa nuova era, 
anche il Consiglio d'Europa, nella Risoluzione sulla democrazia 
informatica, afferma che " i governi e i parlamenti sono 
chiamati a intervenire, [ ... ] , per evitare fin da adesso tutto ciò 
che potrebbe ostacolare un uso democratico pluralista" delle 
tecnologie della comunicazione.  
Riflettere su tecnologia e democrazia, ormai, significa 
affrontare tutti i nodi veri del processo democratico, quali che 
siano le specifiche modalità operative che poi lo 
caratterizzano
5
. 
Secondo la nozione convenzionalmente utilizzata, 
risalente alle convenzioni internazionali delle telecomu-
nicazioni di Madrid del 6 dicembre 1932 e di Buenos Aires del 
22 dicembre 1952, "per telecomunicazioni si intende ogni 
emissione, trasmissione o ricezione di segni, di segnali, di 
scritti, di immagini, di suoni o di informazioni di qualsiasi 
natura, per filo, radioelettrica, ottica o a mezzo di altri sistemi 
elettromagnetici". Da questa definizione emergono 
innanzitutto i tre momenti costitutivi della comunicazione a 
distanza, ossia l'emissione, la trasmissione e la ricezione
6
. La 
distinzione tra i mezzi trasmissivi, che possono essere a filo o 
via etere, viene fatta anche nel codice postale e delle 
telecomunicazioni tuttora vigente in Italia sebbene in buona 
parte superato (d.P.R. 29 marzo 1973,n. 156). Per quanto 
riguarda le radiocomunicazioni importante è lo sfruttamento 
delle frequenze, che sono infatti ritenute beni di rilevanza 
internazionale ed è quindi disciplinato il loro utilizzo attraverso 
convenzioni internazionali (Regolamento Internazionale delle 
Radiocomunicazioni Ginevra 6 dicembre 1979).  
Anche l'Unione europea si è preoccupata di definire la 
rete di telecomunicazione come il " sistema di trasmissione e, 
se del caso, le apparecchiature di commutazione o le altre 
risorse che permettono la trasmissione di segnali tra punti 
terminali di rete definiti con mezzi a filo, radio, ottici o altri 
mezzi elettromagnetici". Questa definizione, certamente più 
aderente all'assetto tecnologico attuale, non si discosta peraltro 
in modo significativo da quella tradizionalmente utilizzata in 
sede internazionale
7
. La netta distinzione operata in passato fra 
le tipologie di supporto ha fatto sì che le singole tipologie di 
servizi si sviluppassero autonomamente, sia sotto il profilo 
tecnico, sia sotto quello giuridico evolutosi in separate 
discipline.  
La telematica è fra le prime innovazioni sul piano tecnico. 
Essa consiste nella fornitura di servizi di natura informatica 
attraverso le reti di telecomunicazione. Infatti il termine 
telematica deriva da una contrazione semantica dei termini 
telecomunicazioni e informatica, ed è stato coniato da due 
studiosi francesi: Simon Nora e Alain Minc nel loro rapporto 
su “L’informatisation de la société ” del 1978 
8
.  
E. Cheli e R. Zaccaria già in un loro scritto del 1980 
sottolineavano l'utilità di una disciplina normativa ispirata a 
criteri comuni ed a parametri unitari per uniformare i diversi 
settori della stampa, della radiotelevisione pubblica e di quella 
privata
9
. La lungimiranza di questi studiosi ha anticipato di 
quasi un decennio quella che poi sarebbe stata definita 
"convergenza". L'Unione europea, con il Libro Verde, fu tra le 
prime ad occuparsi della convergenza, definita come la capacità 
di differenti piattaforme di rete di gestire servizi di tipo 
fondamentalmente simile, o l'unificazione di apparecchiature di 
largo consumo
10
.  
Agli inizi degli anni ‘90, l'O.C.S.E. pubblicò alcuni studi 
sul tema della convergenza tra le comunicazioni, informatica e 
televisione. In questi studi i ricercatori illustravano tre tipologie 
di convergenza che interessavano i settori ICT (information 
and communications technologies): la convergenza 
tecnologica
11
, quella funzionale e quella economica. La prima è 
caratterizzata dalla condivisione da parte delle tre industrie di 
uno stesso nucleo di tecnologie. La seconda riguarda 
l'ibridazione delle reti, ovvero la possibilità per ogni tipologia 
di rete di veicolare segnali e, quindi, servizi appartenenti anche 
a settori diversi da quello per cui l'infrastruttura era stata 
allestita. L'ultima induce le aziende ad estendere il perimetro di 
azione nei settori contigui e a sperimentare nuovi modelli di 
business
12
. I tre tipi di convergenza non vanno di pari passo, 
infatti molto meno veloce é la convergenza economica. È 
certamente la convergenza tecnologica a fare da apripista, ed è 
proprio questo tipo di convergenza che va più speditamente. Il 
processo di sviluppo della convergenza tra i tre settori ha 
mostrato connotazioni maggiormente complesse rispetto 
modelli economici precedenti. Emerge allora un nuovo 
modello di impresa, non più accentrato e verticale, orientato 
verso una produzione predeterminata nei volumi e nella 
composizione, bensì un'azienda  a "rete" e degerarchizzata, 
componente flessibile di un processo aziendale fortemente 
integrato e interdipendente. All'interno di questo nuovo 
mercato economico integrato, assume un rilievo centrale chi 
possiede le infrastrutture. Per questo motivo è importante 
mantenere in costante collegamento il profilo economico-
industriale, da un lato, e quello normativo, dall'altro, poiché è 
evidente che le strategie delle imprese, i processi di 
privatizzazione e le alleanze che si stanno determinando, 
nonché  gli accordi sugli standard di produzione e di 
distribuzione finiscono con il condizionare in misura rilevante 
le politiche e le scelte giuridiche nel settore
13
.  
Fino agli anni '80 il lavoro e il capitale erano confinati 
entro una dimensione prevalentemente nazionale. Lo sviluppo 
delle nuove tecnologie ha tuttavia mutato profondamente i 
presupposti su cui si basava quell'economia, orientandosi 
nettamente verso mercati globalizzati che vanno governati con 
una nuova cultura politica e giuridica. Uno strumento utile per 
analizzare il comportamento di aziende e mercati alla luce della 
convergenza è la catena del valore. Secondo questo strumento 
di analisi strategica un'impresa è tanto più competitiva quanto 
più le sue attività strategiche sono svolte secondo criteri di 
efficienza ed efficacia rispetto ai concorrenti
14
.  
La convergenza ha mostrato chiaramente di essere la 
forza trainante dell'attuale sviluppo delle industrie delle 
telecomunicazioni, dei media e delle tecnologie 
dell'informazione, per questo motivo è importante cercare di 
individuare le barriere attuali o potenziali che potrebbero 
ostacolarla. Nel Libro Verde vengono esaminate dapprima le 
barriere esistenti, tra le quali troviamo: barriere di accesso agli 
utilizzatori a causa della struttura economica della rete che può 
ingenerare negli attuali proprietari, delle posizioni dominanti 
che diventano un limite alla concorrenza; barriere di tipo 
normativo come le restrizioni esistenti in alcuni Stati membri 
sui tipi di servizi che possono essere instradati sulle differenti 
infrastrutture, che potrebbe determinare una disparità tra gli 
operatori europei; barriere rappresentate dagli elevati costi dei 
servizi di telecomunicazione e delle soggiacenti infrastrutture di 
reti usate per la diffusione dei servizi; barriere derivanti dalla 
frammentazione del mercato dell'Unione Europea; barriere 
derivanti dall'insufficiente protezione dei diritti di proprietà 
intellettuale
15
. Tra le barriere potenziali troviamo: l'incertezza 
normativa dovuta ai limiti delle definizioni attuali, alle modalità 
di applicazione della norma e al diverso trattamento riservato ai 
servizi simili; l'esistenza di più organismi di regolamentazione 
che potrebbero determinare una maggiore difficoltà agli 
operatori che accedono al mercato; le licenze e le limitazioni 
normative per l'ingresso nel mercato e per la fornitura di 
servizi che dovrebbero essere quindi sempre limitate a casi ben 
giustificati; il problema dell'accesso alle reti che può 
determinare una situazione di squilibrio derivante da normative 
di accesso diverse a seconda delle tipologie di rete; 
l'attribuzione della frequenza radio e delle altre risorse; le 
differenze negli approcci per conseguire gli obiettivi di 
interesse pubblico; la fiducia del pubblico nel nuovo contesto, 
determinata soprattutto dal livello di protezione garantito ai 
consumatori e agli utilizzatori; la mancanza di standard che 
supportino l'interoperabilità e l'interconnessione delle reti 
convergenti per garantire la diffusione di prodotti e servizi 
interoperabili.