Adozione internazionale: Italia e nuova Zelanda a confronto

 4
benefits from this collaboration. 
 The authorized body doesn't express any 
evalutation on the couple, that is a social services’ task. 
All the couple who contact a body will have a baby, if 
they are agree, of course. It costs about 15000 NZ 
dollars, and it covers the burocratic expenditures and the 
costs for voyages (e.g. Brazil requires a lot of voyages). 
 What doesn't work in Italy? The articles of the 
previous legislation that weren't in agreement with the 
Hague Convention have been "cross out", and the Judge 
continues to apply them (e.g. never an italian Judge will 
permit a single adopts a baby). 
 In New Zealand there is only one accreditated 
body, ICANZ, while in Rome, who has a population 
close to the entire New Zeland’s population, there are 
about 6 accreditated associations. The reason is that the 
adoptions are very few in New Zealand. Also in New 
Zealand, the joudge has a central rule, against other 
“administrative” solutions that there are present in other 
countries. The DWS has an important role for the 
evaluation of the couple ( or of the single) who demand 
for a child, but It hasn’t jet aquired the functions of 
coordination with the other countries of the Hague 
convention. 
 Why I'm doing a research on NZ, when there is 
great lack of research about the relations between our 
country and the countries from where children come? I 
think in this phase we have to systematize our 
legislation. 
 
        
 
 5
INTRODUZIONE 
  
 Prima della legge 184 del 1983 l'adozione dei bambini stranieri da parte di 
cittadini italiani avveniva senza disciplina giuridica, un po' come accade tuttora in 
Nuova Zelanda, ma come vedremo lì il fenomeno in questione non ha registrato 
alcun "boom" com' è invece accaduto in Italia negli ultimi 10 anni. La disciplina 
giuridica garantisce tutela dei diritti e dunque protezione, la qual è 
particolarmente necessaria nel caso nostro, poichè niente è più riprovevole del 
traffico di bambini che spesso si affianca all'opera umanitaria di tanti genitori 
adottivi.  Tale legislazione rientra nel più ampio spettro della tutela del bambino 
che è capace per fortuna di smuovere le coscenze che rimangono spesso 
purtroppo indifferenti di fronte ad altri gravi problemi mondiali che poi vanno a 
costituire i motivi di disagio alla base dei tanti casi di bambini orfani nel mondo. 
 Il metodo della contrattazione, in altre parole il lasciar fare ai privati ed alle 
organizzazioni private, anche se regolato non offre le necessarie garanzie; 
Vediamo allora come si risolve l'annosa questione dello statalismo contro il 
liberismo limitatamente all'adozione internazionale. Italia e Nuova Zelanda ben 
rappresentano queste due opposte concezioni: entrambe inoltre affrontano 
l'adozione internazionale in maniera critica.  
  In Italia il fenomeno ha assunto solo recentemente le dimensioni che lo 
hanno portato alla ribalta nella cronaca e a legiferare sono state chiamate le 
sinistre da poco al governo del Paese. In Nuova Zelanda la presenza sul territorio 
di più razze fa perdere di vista il senso dell'adozione internazionale la quale 
confluisce nel problema più generale della famiglia multirazziale, il quale è 
peraltro molto sentito a giudicare dalla presenza d’alcuni articoli di legge 
sull'adozione di bambini maori da parte di famiglie anglosassoni già nel 1955; 
Non dimentichiamo che i maori sono quasi 800mila su una popolazione di 
 6
neanche quattro milioni d’abitanti e se osserviamo le piramidi delle età dei due 
gruppi razziali ritroviamo senza attenuazioni le connotazioni tipiche dei popoli 
occidentali e in via di sviluppo. 
In Italia la legge del 1984 colma una lacuna attraverso due adempimenti: 1- 
Una dichiarazione del TM territoriale il quale affermi l’idoneità dei coniugi ad 
assolvere pienamente i loro compiti verso un bambino adottato; 2- Una 
certificazione dell’autorità consolare del Paese. In Nuova Zelanda invece non vi è 
il rispetto della legislazione nazionale di tale Paese in materia d’adozione 
internazionale, se non con trattati internazionali. 
 L’Italia si distingue dagli altri Paesi per la generosità dimostrata verso i 
Paesi più poveri. Le forme di questa generosità sono varie, ma i tre pilastri 
restano la cooperazione allo sviluppo, l’adozione a distanza e quella 
internazionale. Guerre, catastrofi naturali, oltre che povertà e sottosviluppo, 
hanno un impatto grave sulla popolazione minorile in special modo. .L’Italia, 
attraverso i suoi rappresentanti, ma anche grazie all’iniziativa privata, ha da 
sempre un ruolo di primo piano a favore dell’infanzia. Ora il governo aumenterà i 
finanziamenti allo sviluppo, orientandoli proprio verso l’infanzia. Si impegna 
inoltre ad intervenire rapidamente  in caso di crisi, coordinando le organizzazioni 
umanitarie e di cooperazione.  
 Nel 2001 ci sarà un summit di capi di Stato sull’attuazione della 
convenzione di New York del 1989; In tale occasione l’Italia si dovrà presentare 
come Paese-pilota. A livello europeo ci si concentra sui Paesi dell’Est e sul 
nomadismo minorile.  
In questo contesto si colloca la Legge del 1998 n°476: riduzione dell’attesa da 20 
a nove mesi per l’adozione internazionale da quei Paesi, nuovo sistema di 
astensione dal lavoro, detrazioni fiscali delle spese per il bambino (del 50 % 
 7
relativamente alle spese sostenute per adottarlo), sicurezza grazie a maggiore 
efficacia dei servizi incaricati. 
 Quello che a livello europeo è un confronto tra Est e Ovest, a livello 
italiano è un confronto bilaterale con Russia, Ucraina, Polonia, Bielorussia. Il 
governo creerà, per supportare il numero elevato di adozioni da questi Paesi, 
delle strutture in loco, coordinate dalla commissione per le adozioni 
internazionali. Essa farà accordi bilaterali che serviranno non solo a definire la 
collaborazione fra le autorità competenti in materia, ma anche per portare un 
aiuto concreto o di tipo cooperativo. 
 Quello dell’Aja è il trattato più importante. Esso deve ancora modellare la 
legislazione italiana. Infatti, vi sono contenute norme di adeguamento che il 
nostro governo ha ratificato insieme alle disposizioni.. Tra l’altro nel 1996 il 
parlamento europeo ha emanato una Risoluzione per il miglioramento della 
cooperazione in materia, in cui si sollecita tale modellamento. 
 8
 
Cap. I 
 
         LA LEGISLAZIONE ITALIANA 
 
 
Par.1   Le più recenti leggi italiane in materia 
 
 L’adozione internazionale è permessa in Italia alle stesse condizioni 
dell’adozione dei minori italiani. La coppia aspirante deve presentare domanda al 
TM del luogo di residenza e chiedere la dichiarazione d’idoneità. La valutazione 
dell’idoneità è compiuta con particolare attenzione all’attitudine della coppia ad 
accogliere un bambino straniero. Una volta ottenuta tale idoneità, la coppia deve 
ottenere anche il provvedimento d’adozione rilasciato dalla competente autorità 
giudiziaria del Paese d’origine del minore. In taluni casi è possibile che al posto 
del provvedimento d’adozione sia rilasciato un provvedimento d’affidamento a 
scopo d’adozione (esiste anche l’affidamento come adozione temporanea nella 
attesa del reinserimento nella famiglia d’origine, ma non nel nostro caso). 
 Il consolato italiano del luogo controlla la legittimità del provvedimento 
(questa è un’ulteriore garanzia, sempre rimanendo nell’ottica che il paese del 
minore abbia un sistema giudiziario peggiore del nostro). A questo punto il 
minore straniero può entrare in Italia, e il procedimento finisce così nelle mani 
del giudice italiano il quale dispone l’affidamento preadottivo (a prescindere che 
sia stato disposto anche dall’autorità giudiziaria del Paese d’origine, ci chiediamo 
tra l’altro quali controlli eventualmente tale autorità effettuerebbe per verificare il 
grado di successo dell’affidamento per poi procedere all’adozione 
internazionale). 
 9
Qualora non fosse possibile ottenere un provvedimento d’adozione 
internazionale dall’autorità competente del Paese d’origine, è sempre possibile 
che tale autorità adotti dei provvedimenti simili, per esempio l’autorizzazione 
all’espatrio a scopo d’adozione. In questi casi il provvedimento diviene di 
competenza del Ministero degli Esteri il quale rilascia l’autorizzazione 
all’ingresso in Italia. Il TM disporrà l’affidamento preadottivo senza un 
documento preciso in merito dell’autorità del Paese d’origine, ma con un 
generico assenso. 
Gli Enti autorizzati sono associazioni private alle quali lo Stato italiano 
delega alcune funzioni pubbliche nella gestione delle adozioni internazionali, 
limitandosi ad una funzione di controllo. Tale esternalizzazione di funzioni 
pubbliche è motivata dal grado delle conoscenze e dalla pratica sul campo che 
queste associazioni hanno acquisito negli ultimi anni sul campo, grazie all’ampia 
partecipazione di volontari di varie correnti di pensiero e all’impegno concreto di 
solidarietà verso i bambini abbandonati e in orfanotrofio di molti italiani che tali 
associazioni finanziano. 
Il reperimento del minore è, infatti, il momento più pregnante, col rispetto 
delle incombenze burocratiche; Infatti tali associazioni sono in contatto con 
governi e tribunali, ma soprattutto con gli istituti e gli orfanotrofi, ed è in tali 
luoghi che si creano le condizioni d’adottabilità. Sulla prima valutazione di 
queste condizioni si basano le pratiche nel paese straniero e poi in Italia.  
Alcuni aspiranti genitori italiani preferiscono saltare l’intervento di tali 
Enti e organismi autorizzati, spesso va detto per puro istinto umanitario, e ciò non 
deve essere visto negativamente se essi sperano così di ottenere più facilmente e 
in tempi debiti i provvedimenti d’adottabilità e d’espatrio che desiderano, sempre 
nel rispetto della legge. Per quanto se lo Stato italiano ha disposto che tali Enti 
autorizzati gestiscano l’adozione internazionale, dovremmo solo tollerare tali 
 10
individualismi solo per quei Paesi in cui non sia attivo alcun Ente autorizzato. Gli 
effetti giuridici sono la cittadinanza italiana, l’assunzione del cognome e lo status 
di figlio legittimo. Se il periodo d’affidamento preadottivo non ha buon esito, il 
minore non è rimpatriato, perché dal momento del suo ingresso in Italia si applica 
la legge italiana. Egli o ella è considerato o considerata in stato d’abbandono e 
dato o data in affidamento preadottivo ad un’altra famiglia.  
Con il Piano del 1996 è stato compiuto molto lavoro per migliorare le 
condizioni strutturali che agiscono sullo sviluppo sano e armonioso dei minori 
(investendo quasi 10mila miliardi, che sono serviti a finanziare i progetti di Enti 
locali, ma anche di organizzazioni private). Tra i beneficiari vi sono anche i 
minori stranieri, e tra questi gli adottandi o affidandi (temporanei o in previsione 
di un’adozione). I finanziamenti sono serviti per applicare la nuova legge 
sull’adozione internazionale, per approntarne la struttura organizzativa, che alla 
fine dovrebbe risultare snella e trasparente,  nonché meno onerosa, soprattutto per 
le famiglie adottive. 
 La Legge 285/1997 finanzia progetti per oltre 12mila miliardi; Mai si era 
speso tanto per i minori (infanzia, adolescenza e famiglia), e così a largo raggio. 
Infatti, i progetti riguardano tutti i settori collegati al benessere. La nuova legge 
sull’immigrazione amplia i diritti dei minori stranieri in Italia, sulla scia del 
riconoscimento di sempre più diritti ai minori, tracciata a New York nel 1989 con 
la Convenzione dell’ONU, Così in Italia i minori stranieri potranno essere 
adottati temporaneamente, se le condizioni della famiglia di origine sono tali da 
suggerire solo un’accoglienza non definitiva. 
 E’ riconosciuto un maggior sostegno, specie i servizi psicologici e di 
assistenza sociale, alle famiglie che si rendono disponibili a adottare un minore 
che deve scontare una pena. 
 11
E’ un passo concreto in avanti, che purtroppo si colloca in una situazione molto 
precaria dell’intero sistema di giustizia minorile. Ma se è vero che l’adozione 
internazionale è un modo per far entrare in Italia, in modo legale, dei minori poi 
destinati all’illegalità, cioè a diventare vittime e strumenti di azioni illegali, è 
ugualmente vero che molti minori stranieri vittime di pedofilia, maltrattamenti, 
sfruttamento e altro, possono essere recuperati proprio tramite l’adozione 
internazionale, questa volta da parte di famiglie oneste e veramente dedite alla 
solidarietà. 
 Tutti conoscono le condizioni di sotto-sviluppo e degrado degli immigrati 
in Italia, esse colpiscono maggiormente chi è piccolo e indifeso. Gli stessi 
immigrati sono spesso sopraffatti dai loro connazionali senza scrupoli e finiscono 
per avviarsi o avviare i loro figli al crimine. Il numero di minori immigrati in 
carcere è così destinato ad aumentare. 
 Circa le adozioni internazionali, sono certamente minori le presenze di 
bambini malati o handicappati, eppure il gesto di solidarietà di molti italiani 
arriva dove la pena è maggiore, portandoli per esempio a adottare i bambini 
orfani di Ckernobil, o quelli mutilati dalle mine. C’è da ritenere che la solidarietà 
arriverà anche in India, a risollevare i sopravvissuti al terribile terremoto del 
febbraio 2001, con un gesto non limitato ai bambini sani, anche perché in Italia ci 
sono i mezzi di cura e riabilitazione più adatti per i bambini reduci da catastrofi o 
comunque malati. 
  L’interesse per i diritti del bambino straniero in Italia non si limita solo 
all’adozione o affidamento internazionale, perché lo status di adottabile, che non 
conferisce automaticamente la cittadinanza italiana, a volte è rilasciato con 
lentezza o per niente, nonostante le problematiche del minore. Lo strumento 
dell’adozione è uno dei vari possibili, non è certo l’unica soluzione, tuttavia molti 
 12
minori stranieri sono potenzialmente adottabili, e il modo in cui lo Stato li tutela 
condiziona la possibile adozione. 
Un disegno di legge di ratifica della convenzione europea di Strasburgo 
stabilirà le modalità di ascolto dei bambini nei procedimenti giudiziari e 
amministrativi. Si pensi ai figli di immigrati divorziati o ai genitori adottivi che 
impugnano la decisione del giudice di sospendere un affidamento preadottivo. In 
tutti questi casi i minori non sono più oggetto del contendere. E’ in preventivo 
anche un testo unico sui diritti dei minori, in modo da renderli coerenti con la 
Convenzione dell’ONU (a tal proposito dovrà essere modificata in parte la 
legislazione civile e penale). Il riordino dell’ordinamento penitenziario minorile 
si fa sempre più urgente, unitamente a quello della magistratura minorile. 
 Gli strumenti nuovi sono l’osservatorio, il Centro documentazione e il 
futuro Ufficio di tutela del minore. Il Governo si fa già carico della valutazione 
dei progetti sviluppati a partire dalla Legge 285/97. Inoltre, grazie ai nuovi 
congedi parentali (per il padre oltre che per la madre adottiva) e al sostegno 
reddituale, si ridà forza alla famiglia. Ai Consultori spetta il compito di lanciare 
una campagna di informazione intensiva sui problemi dell’infanzia e i suoi diritti, 
e di ridare importanza ai legami familiari (anche ai nonni). Non mancano progetti 
sul piano ambientale e educativo, nonché sanitario. 
 13
Par. 2   Requisiti per ottenere l’adozione internazionale 
 
L’iter inizia con la domanda inoltrata al TM di residenza, il TM passa il 
fascicolo al servizio sociale (Comune o ASL) il quale inizia la fase istruttoria. 
Seguono dei colloqui le cui modalità sono decise dal TM o dal servizio sociale. 
Nel colloquio si accerta la predisposizione psicologica all’accettazione di un 
figlio adottivo straniero e i modi di essere della coppia. Il TM può anche non 
delegare il servizio sociale e accontentarsi della documentazione, con particolare 
riferimento allo stato di salute. 
La coppia deve essere sposata da almeno tre anni (senza mai essersi 
separata, neppure di fatto), dunque singles e coppie di fatto, anche se di lunga 
durata, sono escluse (questo accade in pochi altri Paesi oltre l’Italia). La 
convenzione europea di Strasburgo sull’adozione dei minori del 1967 parla di 
adottante non in termini di coppia; Al limite un coniuge solo potrebbe fare 
richiesta di adozione. Il motivo delle limitazioni esistenti in Italia è quello di 
controllare meglio la vita familiare dell’adottante, infatti il genitore singolo è 
soggetto a convivenze, abbandoni e relazioni sentimentali occasionali. La legge 
sul matrimonio pone vincoli anche a tutela dei figli. Nel 1998 la nuova legge 
sull’adozione, rendendo impossibile agli adottanti di non rivolgersi alle 
associazioni autorizzate, ha riformato in modo importante la tipologia di 
adozione, specie le fasi iniziali di essa. Tali enti possono utilizzare una tipologia 
più ampia che comprende anche i singles. 
La coppia deve essere sana, ma soprattutto, terzo requisito, deve essere 
idonea per l’adozione internazionale, tenendo presente le differenze tra varie 
razze ed etnie. Infatti nel nostro Paese giungono molti bambini romeni, dunque 
molto simili ai bambini italiani, anche per quanto riguarda la cultura (qualora 
come spesso accade giungessero in Italia a 2-6 anni di età). Ben diversa la 
 14
situazione di bambini africani. Nel presente lavoro per motivi di leggibilità dei 
dati statistici non considereremo l’adozione di bambini di razza o etnia straniere 
nati in Italia ( o in Nuova Zelanda). Anche se la problematica è la stessa (il ruolo 
della famiglia multirazziale e multietnica) manca il rapporto tra Stati (di 
provenienza e di accoglienza) sul quale ci soffermiamo con particolare 
attenzione. 
Dal 2001 sale a 45 anni la differenza massima di età con i figli adottati. 
Solo coniugi sposati da almeno tre anni, che non si siano mai separati, neanche 
per brevissimo tempo, negli ultimi tre anni. Inoltre devono aver convissuto 
stabilmente per almeno tre anni prima del matrimonio (per un totale di sei anni di 
convivenza stabile). Sono previste corsie preferenziali per le domande di bambini 
con più di cinque anni o handicappati (nel caso dell’adozione internazionale in 
genere i bambini superano i cinque anni). Oltre il 50% di sgravio fiscale delle 
spese, che sono sempre sostanziose per un’adozione internazionale. Questo per 
quanto riguarda l’intervento dello Stato, invece le Regioni si occuperanno del 
sostegno del reddito, soprattutto nel caso delle due categorie protette di bambini, 
fino a che non avranno compiuto 18 anni. 
E’ previsto l’affidamento, o al massimo la casa-famiglia, ma non più 
l’orfanotrofio per qualsiasi bambino in abbandono sotto i sei anni. Gli stessi 
orfanotrofi saranno riconvertiti a case-famiglia al massimo per il 2007. 
L’affidamento non potrà durare più di 24 mesi, per esso è prevista una 
semplificazione della procedura e l’estensione ai singles. L’affidamento 
preadottivo resta di un anno, ma solo se i bambini provengono da uno Stato che 
non ha ratificato la Convenzione dell’Aja. 
 15
Par. 3 Minori stranieri in Italia 
 
 In base alla legge 451/97 attuata con il D.P.R. 13/6/2000, il Comitato per i 
minori stranieri in Italia (il quale ne autorizza l’ingresso) è coinvolto nella 
selezione d4elle famiglie (o strutture di accoglienza) o a posteriori nella 
segnalazione ai servizi sociali di situazioni di ospitalità temporanea. I programmi 
di accoglienza realizzati dalle associazioni sono valutati a vari livelli di 
responsabilità, i quali sono definiti dal Comitato. Gli obiettivi sono: 1) 
trasparenza 2) evitare la reiterazione del soggiorno. 
 Il comitato è stato istituito dalla legge sull’immigrazione, esso realizza il 
censimento di tali soggetti, uniforma il trattamento sul territorio, avvia rapporti 
con i paesi di origine (anche per l’eventuale rientro in famiglia). Il Comitato 
dispone di una rete di centri, anche all’estero. E collabora con il Ministero degli 
interni, con il CONI e la Federcalcio, con le associazioni di immigrati (in 
particolare femminili). 
 E’ opportuno, fermo restando l’iniziativa legislativa rimessa ai competenti 
ministeri, predisporre un coordinamento di competenze attraverso un 
osservatorio, organo specifico istituito dall’ordinamento in cui sono compresenti 
tutti i soggetti istituzionali, anche degli Enti locali, delle agenzie di supporto, dei 
privati sociali, cioè tutti coloro che rientrano nel piano della L.451/97 attuata con 
D.P.R. 13/6/2000, che vale per il biennio 2000/2001. 
 Il fenomeno della presenza dei minori stranieri in Italia, è in grande 
espansione, e mette in difficoltà l’esercizio dei principi della dichiarazione ONU 
e della convenzione del ’98. I minori non accompagnati hanno diritto a cure 
tempestive e ad un’adeguata sistemazione. Può essere dichiarato adottabile un 
bambino, ma prima è necessaria l’identificazione e la ricerca di familiari in  
 16
patria. Se egli richiede asilo politico, esso deve prevalere sull’esigenza del 
ricongiungimento familiare (se ha una famiglia). 
I minori sottoposti a provvedimenti coercitivi possono beneficiare di misure 
alternative al carcere, tra le quali l’essere ospitati in famiglia. 
 17
 
Par. 4   Le leggi  sull’adozione internazionale e confronti con altri paesi 
 
La convenzione dell’Aja, presente nel testo di legge (avente quindi forza di 
legge) è il primo trattato internazionale specifico in materia, tuttavia non può non 
far riferimento ai tre precedenti trattati internazionali, ovvero la risoluzione 41/85 
del 3/12/86 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, e della due 
convenzioni delle Nazioni Unite del novembre ’89 e ’95. 
La risoluzione del 1986 è una dichiarazione sui principi sociali e legali 
relativi alla sicurezza e al welfare infantile, con particolare riferimento al 
collocamento straniero e all’adozione, sia nazionale che internazionale. La 
convenzione del 1989 riguarda invece i diritti del bambino. Quest’ultima si è 
ripetuta nel novembre del 1995.La convenzione dell’Aja è presente nel testo di 
legge come allegato, nella sezione due, e verte sulla protezione dei bambini e 
sulla cooperazione per quel che riguarda l’adozione internazionale. Essa ha 
portato molti Paesi a legiferare in materia. L’Italia è giunta al traguardo un anno 
dopo la Nuova Zelanda, ma in Italia già nel 1983, cioè prima dei due trattati 
summenzionati, si era tentato di porre un argine alla contrattazione privata quale 
unico strumento di adozione internazionale. In Nuova Zelanda si applicavano le 
sezioni 3 e 17 della legge del 1955 sull’adozione: il bambino straniero, in base a 
tale legge, poteva essere dichiarato adottato solo dal Paese di origine. In quanto 
straniero, non gli erano riconosciuti più diritti di quelli che si riconoscono agli 
adulti, nessun intervento sociale, nessuna valutazione, nessuna opportunità di 
difendersi di fronte alla legge, poiché il suo status di cittadino straniero non lo 
rendeva adottabile dalle autorità neozelandesi.