iv
acque di balneazione, del trattamento delle acque reflue
urbane per poi continuare esaminando la convenzione di
Helsinky sui corsi d’acqua internazionali e laghi
transfrontalieri e concludendo, infine, con l’inquinamento da
nitrati e da altre sostanze pericolose come il cadmio, il
mercurio e l’HCH (esaclorocicloesano).
In questa prima parte, che funge da cornice per il
seguito del lavoro, si fa un ampio ricorso alle normative
comunitarie attenendosi alla lettera delle disposizioni in esse
contenute per riprodurre un quadro normativo di riferimento il
più fedele possibile alle intenzioni comunitarie.
Nel secondo capitolo, dopo aver appunto visto qual è
l’orientamento della Comunità nel settore delle acque, si
studiano quali sono state le reazioni a tale regolamentazione
a livello di alcuni singoli paesi europei indagando
l’evoluzione storico-giuridica in materia e gli strumenti
utilizzati per dare una soluzione al problema “acqua” con
riguardo allo stato di recepimento delle varie direttive
europee. Vengono esaminate le realtà presenti in Austria e
Germania, accomunate dall’ordinamento federale e dalla
simile politica in materia di acqua; la situazione della
Francia, per molti versi all’avanguardia grazie alla creazione
del sistema delle agences de bassin; il caso del Regno Unito
con l’evidenziazione del suo approccio per obiettivi di qualità
associato ad una spiccata centralizzazione amministrativa; il
diverso modo di rapportarsi all’ambiente in generale e al
problema “acqua” in particolare dei paesi nordici, Svezia,
Finlandia e Danimarca, ed infine la situazione nella penisola
iberica con la lotta tra il potere municipale e la volontà
d’intervento statale in materia.
A fine capitolo si analizza, inoltre, l’applicazione nei
v
paesi esaminati in precedenza dei principi di gestione
integrata di bacino (IRBM) sottolineandone gli aspetti positivi
riscontrati (pochi) e le carenze (molte) evidenziando che,
nonostante i progressi registrati negli ultimi anni, c’è ancora
molto da lavorare per la completa attuazione dell’approccio
per bacino idrografico prospettato dalla direttiva quadro
2000/60.
Nel terzo ed ultimo capitolo si prende in esame la
situazione dell’Italia rispetto al problema “acqua” iniziando
da una breve analisi dell’evoluzione giuridica in materia con
l’accenno alle importanti innovazioni introdotte dalle leggi n.
183/89 e 36/94 (non tutte puntualmente attuate) e
proseguendo ad analizzare la disciplina vigente del decreto
152/1999 di cui si delineano gli aspetti salienti. Sempre in
quest’ambito si studia il quadro istituzionale di riferimento
con la determinazione delle competenze tra i vari organi e si
continua tentando di riassumere la normativa sugli scarichi
palesando le differenze con la precedente legge Merli e
mettendo il tutto in relazione con la disciplina sui rifiuti
dettata dal decreto Ronchi. Nei paragrafi 3.5 e 3.6, inoltre,
vengono analizzate rispettivamente le problematiche relative
al regime autorizzatorio agli scarichi e l’impianto
sanzionatorio delineato dalla regolamentazione del decreto
152/1999. Infine, l’ultimo paragrafo intende sintetizzare la
realtà italiana sullo stato di recepimento delle principali
direttive europee e sui problemi di applicazione delle
normative vigenti accennando inoltre a quelli che
rappresentano gli esempi più significativi dei problemi che
ancora esistono nel nostro paese nella tutela e gestione della
risorsa “acqua” in un’ottica ecosostenibile.
1
Capitolo Primo
LA TUTELA E LA GESTIONE
DELLE ACQUE NEL DISEGNO
COMUNITARIO
1.1 La politica comunitaria nel settore delle
acque
Prima dell’intervento comunitario il settore delle acque trovava
una diversa regolamentazione all’interno dei singoli stati della
Comunità. Essa era variamente configurata a seconda delle
tradizioni giuridiche, socio-economiche e soprattutto della diversa
sensibilità al “problema acqua” che ogni realtà nazionale aveva
sviluppato.
È con la Comunicazione n. 59 della Commissione Europea del
1996
1
che la Comunità inizia ad attivarsi per stabilire una politica
integrata nella gestione delle risorse idriche
2
.
Tale provvedimento espone l’impostazione che la Commissione
stessa ha inteso adottare per la protezione delle acque e, in modo
particolare definisce gli obiettivi di tale politica, riassumibili nei
seguenti punti:
− Garanzia dell’approvvigionamento di acqua potabile;
− Garanzia dell’approvvigionamento di acqua potabile o
delle acque destinate al consumo umano per esigenze
1
Consultabile on line all’indirizzo: http:// www.europa.eu.int/ scadplus/ leg/ it/ lvb/ l28002a.htm
2
Cfr. con G. COCCO, Nuovi principi ed attuazione della tutela ambientale tra diritto comunitario e
diritto interno, in Rivista giuridica dell’ambiente, 1999, 95 ss.
2
economiche diverse dal consumo umano;
− Tutela e preservazione dell’ambiente acquatico;
− Limitazione delle catastrofi naturali.
Al conseguimento di tali obiettivi la Comunicazione subordina il
rispetto di alcuni principi, tutti perfettamente in linea con gli
assiomi ispiratori dell’Unione Europea
3
; al fine di garantire un
elevato livello di tutela delle risorse naturali e dell’uomo viene
adottato il principio che prevenire è meglio che intervenire dopo il
danno (principio di prevenzione). È fissato, inoltre, un altro principio
fondamentale secondo il quale il soggetto che causa un
inquinamento è tenuto al risarcimento del danno causato (principio
“chi inquina paga”)
4
.
Tali principi sono importantissimi perchè ci permettono di
capire come la Comunità ha inteso muoversi in campo ambientale e
perché. Il principio di prevenzione comporta che la Comunità può
porre in essere misure che siano atte a prevenire il verificarsi di
eventuali eventi dannosi per l’ambiente con un evidente risvolto
economico positivo in quanto è sicuramente meno costoso evitare il
danno prima che si verifichi anziché ripararlo dopo che esso si è
avuto
5
. In ciò si riscontra la chiara intenzione della Comunità,
affermata sin dagli albori della politica ambientale della stessa col
primo programma di azione ambientale del 1973, di tracciare il
confine con un passato di scarsa attenzione alla problematica
ambientale fatto di vuoti normativi e di poca consapevolezza
dell’importanza delle risorse naturali come base per lo sviluppo
sostenibile
6
dell’umanità.
3
Cfr. L. MEZZETTI (a cura di), Manuale di diritto ambientale, Padova, CEDAM, 2001, 36 ss.
4
Cfr. S. VACCÀ, Istituzioni e strumenti nel governo dell’ambiente, in Economia delle fonti di energia e
dell’ambiente, 1/1998, 78 ss.
5
Cfr. G. DI PLINIO e P. FIMIANI (cur.), Principi di diritto ambientale, Milano, Giuffrè, 2002, 46 ss.
6
Il principio dello sviluppo sostenibile è un altro importantissimo principio che ispira tutte le azioni
della Comunità in campo ambientale poiché responsabilizza il comportamento della presente
generazione rapportandolo al problema della sopravvivenza delle generazioni future.
3
Ciò ha portato ad importanti conseguenze riguardo la tutela
ambientale, per esempio con la direttiva CEE 85/337 che ha
istituito la procedura di Valutazione d’Impatto Ambientale per i
progetti di specifici settori suscettibili di avere una rilevante
incidenza sull’ambiente.
L’altro principio citato, quello del “chi inquina paga”, è
strettamente connaturato agli obiettivi del precedente col quale
condivide anche il periodo di nascita, anni settanta, e la logica di
fondo. Esso ha un duplice obiettivo: da un lato incentivare all’uso
razionale delle risorse
7
e dall’altro evitare distorsioni al commercio
internazionale mediante l’internalizzazione delle esternalità,
imputando i costi derivanti dall’inquinamento direttamente alle
imprese responsabili sollevando così la collettività da questo onere di
cui altrimenti sarebbe stata inevitabilmente (e ingiustamente)
gravata
8
.
La politica nel settore delle acque deve, altresì, inserirsi in modo
armonico nelle altre politiche comunitarie, consentendo lo sviluppo
economico e sociale della Comunità e favorendo la cooperazione
internazionale.
Sempre analizzando la Comunicazione si evidenzia, inoltre, la
definizione che specifica in maniera precisa i vari tipi di
inquinamento, distinguendo in:
− Inquinamento proveniente da fonti puntuali;
− Inquinamento da fonti diffuse;
− Inquinamento accidentale;
− Inquinamento derivante da eutrofizzazione ed
acidificazione.
7
Cfr. A. SILVERIO, I principi relativi alla tutela ambientale, in Diritto e giurisprudenza agraria e
dell’ambiente, 4/1996, 85 ss.
8
Su tale argomento si veda T. SCOVAZZI, Le azioni delle generazioni future, in Rivista Giuridica
dell’Ambiente, 2/1995, 54 ss.
4
Tale definizione appare di significativa importanza perché
anch’essa segna il confine con il passato eliminandone la confusione
definitoria e classificatoria e permettendo di creare una migliore
base dalla quale poter costruire un impianto normativo di tutela
delle acque improntato ad una migliore conoscenza e consapevolezza
dei problemi esistenti. Nelle previsioni comunitarie si prospetta una
direttiva quadro in materia di acque che dia concreta applicazione
alla politica delineata in precedenza e istituisca un quadro
normativo organico nel settore. Tale obiettivo è stato raggiunto il 23
ottobre 2000 con l’emanazione della direttiva CEE 2000/60 del
Parlamento europeo e del Consiglio
9
che verrà tra breve presa in
esame. Restano escluse dalle sue finalità modificazioni ed ingerenze
su proposte e direttive riguardanti specifici settori quali
10
: la qualità
delle acque di balneazione, l’inquinamento provocato da talune
sostanze pericolose, le acque destinate al consumo umano e quelle
dolci di superficie nonché l’inquinamento provocato da nitrati e la
prevenzione e riduzione integrata dell’inquinamento che sono
oggetto di particolare attenzione da parte della Comunità e che
verranno anch’esse trattate nel seguito di questo lavoro.
Saranno invece abrogati dopo l’entrata in vigore della 2000/60
alcuni testi esistenti ed in particolare: dopo 7 anni le direttive CEE
75/440, 77/795 e 79/869 e dopo 13 anni le direttive. 78/659,
79/923, 80/68 e 76/464 eccezion fatta per l’art. 6
11
che invece è
abrogato subito all’entrata in vigore della direttiva quadro.
9
Tale direttiva è pubblicata sulla G.U.C.E. n. L. 327 del 22/12/2000 ed ha lo scopo, come si vedrà in
seguito, di istituire “un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque”.
10
Vedi http:// www.europa.eu.int/ scadplus/ leg/ it/ s15005.htm
11
Tale articolo fissava i valori limite e le norme di emissione per determinate sostanze pericolose
ricomprese nell’elenco I della stessa direttiva e precisamente per: composti organoalogenati e sostanze
che possono dar loro origine nell ' ambiente idrico, composti organofosforici, composti organostannici,
sostanze di cui e provato il potere cancerogeno in ambiente idrico o col concorso dello stesso, mercurio e
composti del mercurio, cadmio e composti del cadmio, oli minerali persistenti ed idrocarburi di origine
petrolifera persistenti,e per quanto riguarda l ' applicazione degli articoli 2, 8, 9 e 14 della stessa: materie
sintetiche persistenti che possono galleggiare, restare in sospensione o andare a fondo e che possono
disturbare ogni tipo di utilizzazione delle acque.
5
1.2 Gli obiettivi della direttiva quadro 2000/60
Come già affermato in precedenza l’obiettivo principale della
direttiva CEE 2000/60 è quello di fissare un quadro comunitario per
la protezione delle acque superficiali interne, delle acque di
transizione e delle acque costiere e sotterranee che assicuri la
prevenzione e la riduzione dell’inquinamento, agevoli l’utilizzo idrico
sostenibile, protegga l’ambiente, migliori le condizioni degli
ecosistemi acquatici e mitighi gli effetti delle inondazioni e delle
siccità
12
.
Modificata dalla decisione CE 2455/2001 del Parlamento
europeo e del Consiglio del 20 novembre 2001, la direttiva quadro è
composta da ben 53 “considerando”
13
, 26 articoli e 10 allegati.
Dopo aver definito all’art. 1 lo scopo della direttiva, l’art. 2 è
dedicato alle definizioni
14
e quello successivo tratta del
coordinamento delle disposizioni amministrative all’interno dei
distretti idrografici.
L’art. 4 riguarda gli obiettivi ambientali per i quali, tra l’altro, gli
Stati membri garantiscono “per le acque superficiali, il
raggiungimento del migliore stato ecologico e chimico possibile,
tenuto conto degli impatti che non avrebbero potuto
ragionevolmente essere evitati data la natura dell’attività umana o
dell’inquinamento”.
In ogni distretto idrografico, entro quattro anni dall’entrata in
vigore della direttiva, dovranno essere effettuati un’analisi delle
12
Vedi art.1 direttiva CEE 2000/60
13
Il primo di questi recita: ”l’acqua non è un prodotto commerciale al pari degli altri, bensì un
patrimonio che va protetto, difeso e Trattato come tale…”
14
Sono presenti 41 definizioni che riguardano la puntuale precisazione, ai fini della direttiva in discorso,
delle varie categorie in essa trattate: è presente la descrizione di cosa debba intendersi con “acque
superficiali”, “acque sotterranee” e tutti gli altri tipi di acque e di corpi idrici, si definisce il significato
dell’espressione “bacino idrografico” e “distretto idrografico”, la caratterizzazione dello ”stato
ecologico” dei diversi corpi idrici, il concetto di “immissione diretta nelle acque sotterranee” e delle
sostanze “pericolose” e “prioritarie” nonché la descrizione del “controllo delle emissioni” solo per citare
le più significative.
6
caratteristiche dello stesso, un esame dell’impatto delle attività
umane sullo stato delle acque e un’analisi economica dell’utilizzo
idrico
15
ed istituire un registro delle aree protette
16
.
In ogni distretto si dovranno, inoltre, individuare le acque
potabili
17
e gli Stati membri dovranno elaborare adeguati sistemi di
monitoraggio
18
dello stato delle acque secondo l’allegato V, nel
rispetto di specifiche tecniche e metodi uniformi stabiliti da un
comitato di Regolamentazione istituito ai sensi dell’art. 21
19
.
Gli Stati membri dovranno tener conto del principio del
recupero dei costi dei servizi idrici
20
, compresi i costi ambientali
relativi alle risorse, prendendo in considerazione l’analisi economica
effettuata in base all’allegato III e, in particolare il principio “chi
inquina paga”; entro il 2010 le politiche dei prezzi dell’acqua
dovranno incentivare ad usare le acque in maniera efficiente in
funzione degli obiettivi ambientali e prevedere un adeguato
contributo da parte di industrie, famiglie ed agricoltura
21
.
In base all’art. 10 gli Stati membri dovranno garantire che gli
scarichi siano controllati secondo un approccio combinato ed in
ciascun distretto dovranno essere adottate un programma di misure
di base e, ove necessario supplementari
22
, oltre ad un piano di
gestione vero e proprio con un “timing” ben definito
23
; invece è
previsto l’intervento della Commissione quando un particolare
aspetto della gestione delle acque non possa essere risolto dal
15
Vedi art. 5 direttiva CEE 2000/60
16
Vedi art. 6 direttiva CEE 2000/60
17
Vedi art. 7 direttiva CEE 2000/60
18
Sul monitoraggio si veda A. HAMDY e C. LACIRIGNOLA, Ambiente e risorse idriche, in Rivista di
Irrigazione e Drenaggio 4/1997, 62 ss.
19
Vedi art. 8 direttiva CEE 2000/60
20
Vedi art. 9 direttiva CEE 2000/60
21
Sul problema della tariffazione dei servizi idrici si rimanda al par. 1.3
22
Vedi art. 11 direttiva CEE 2000/60
23
Vedi art. 13 direttiva CEE 2000/60
7
singolo stato
24
(principio di sussidiarietà
25
).
All’art. 14 viene introdotto un elemento di novità molto
importante, si sottolinea, infatti, come sia necessaria la promozione
di una partecipazione attiva di tutte le parti interessate
all’attuazione della direttiva ed in particolare nell’elaborazione e
nell’aggiornamento dei piani di gestione dei bacini idrografici. Il
principio della partecipazione pubblica è ormai fondamentale in
tutte le attività della Comunità, è stato oggetto di una specifica
direttiva
26
, e rappresenta il risultato finale di un processo
democratico di altissimo livello politico e sociale.
Proseguendo l’analisi, all’art. 16 si prevede l’individuazione di
un primo elenco prioritario di sostanze che presentano un rischio
significativo per l’ambiente, assoggettate poi ad una serie di controlli
e di limitazioni oltre a strategie per prevenire e controllare
l’inquinamento delle acque sotterranee
27
.
La prima relazione sullo stato di attuazione della direttiva verrà
pubblicata entro 12 anni dalla data di entrata in vigore della
stessa
28
; con cadenza annuale verranno presentati i piani indicativi
delle misure adottate
29
.
Alcuni allegati potranno essere adeguati all’evoluzione
scientifica e tecnica
30
, la Commissione sarà assistita da un Comitato
di Regolamentazione
31
nella sua attuazione e diffusione presso gli
Stati membri.
24
Vedi art. 12 direttiva CEE 2000/60
25
Cfr. A. SILVERIO, I principi relativi alla tutela ambientale, in Diritto e giurisprudenza agraria e
dell’ambiente 4/1996,38 ss.
26
Si tratta della direttiva CE 2003/35 del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 maggio 2003
27
Vedi art. 17 direttiva CEE 2000/60
28
Vedi art. 18 direttiva CEE 2000/60
29
Vedi art. 19 direttiva CEE 2000/60
30
Vedi art. 20 direttiva CEE 2000/60
31
Vedi art. 21 direttiva CEE 2000/60
8
Vengono indicate espressamente le norme abrogate
32
e la
necessità che gli Stati membri determinino le sanzioni applicabili in
violazione delle norme nazionali di recepimento (“Le sanzioni devono
essere effettive, proporzionate e dissuasive”
33
).
La direttiva dovrà essere recepita entro tre anni dall’entrata in
vigore della stessa
34
, che avverrà il giorno della pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale della Comunità Europea
35
(tale pubblicazione si è
avuta il 22 dicembre 2000).
Oltre questa breve analisi articolo per articolo della direttiva
2000/60 è importante puntualizzare alcuni concetti inerenti la
disciplina, ed in particolare: riguardo all’art. 6 sull’istituzione di un
registro relativo alle aree protette, bisogna precisare che è necessario
individuare per esse l’ubicazione dei punti del corpo idrico
sotterraneo usati per l’estrazione di acque destinate al consumo
umano che forniscano più di 10 metri cubi al giorno o servano più di
50 persone e, per quanto riguarda l’art. 23 sulle sanzioni, è da
notare la previsione secondo cui una temporanea deteriorazione
delle masse idriche non costituisce infrazione alla direttiva in
discorso se è dovuta a circostanze eccezionali e non prevedibili,
provocate da un incidente, una causa naturale o un caso di forza
maggiore
36
.
Fondamentali e strettamente complementari alla direttiva
appaiono i suoi allegati che brevemente si analizzeranno di seguito.
Nell’Allegato I sono contenute le informazioni richieste per la
compilazione dell’elenco delle autorità competenti agli Stati membri;
nell’allegato II una caratterizzazione dei tipi di corpi idrici
superficiali individuando, per ogni ecoregione rispondente alle
32
Vedi art. 22 direttiva CEE 2000/60
33
Vedi art. 23 direttiva CEE 2000/60
34
Vedi art. 24 direttiva CEE 2000/60
35
Vedi art. 25 direttiva CEE 2000/60
36
Cfr. F. GIAMPIETRO, Le nuove frontiere del diritto comunitario dell’ambiente, in Ambiente 3/1998, 78
ss.
9
mappe dell’allegato XI, i fattori determinanti, le condizioni di
riferimento specifiche per tipi di corpo idrico e le relative pressioni
antropiche con conseguente valutazione della vulnerabilità dello
stato del corpo idrico; stesso procedimento viene adottato per le
acque sotterranee.
Nell’allegato III, tramite un’analisi economica
37
, si punta a:
− Considerare il principio del recupero dei costi dei servizi
idrici, eventualmente corredato da una stima del volume,
dei prezzi e dei costi connessi ai servizi stessi e da una
stima dell’investimento corrispondente con relative
previsioni;
− “Formarsi un’opinione circa la combinazione delle misure
più redditizie, relativamente agli utilizzi idrici, da
includere nel programma di misure di cui all’art. 11 in
base ad una stima potenziale di dette misure”
38
.
L’allegato IV fornisce informazioni sul registro delle aree
protette, mentre l’allegato successivo introduce parametri per la
classificazione dello stato ecologico delle acque superficiali
(fiumi,laghi,acque di transizione, acque costiere, corpi idrici
superficiali e fortemente modificati) e delle acque sotterranee,
dettando allo stesso tempo definizioni dello stato ecologico “elevato”,
”buono” e “sufficiente” delle fattispecie in esame e specificando
anche il ruolo e le modalità operative del monitoraggio dello stato
ecologico e chimico sia delle acque superficiali che sotterranee.
Nell’allegato VI sono invece introdotti degli elenchi di elementi
che gli Stati membri devono inserire nei programmi di misure,
facendo riferimento nella parte A a misure richieste da varie direttive
37
Si veda sull’argomento M. MONTINI, La necessità ambientale nel diritto internazionale e comunitario,
Padova, CEDAM, 2001
38
Come da All. III, Analisi Economica, direttiva CEE 2000/60 in discorso.
10
comunitarie in materia
39
e, nella parte B a misure supplementari
40
che gli Stati membri possono decidere di adottare all’interno di
ciascun distretto idrografico nell’ambito del programma di misure
istitutivo dell’art. 11, paragrafo 4
41
.
L’allegato VII introduce gli elementi che devono essere contenuti
nei piani di gestione dei bacini idrografici (descrizione generale delle
caratteristiche del distretto idrografico, sintesi delle pressioni e degli
impatti significativi esercitati dalle attività umane, specificazione e
rappresentazione cartografica delle aree protette, etc.) e nel primo e
successivi aggiornamenti del piano (sintesi di eventuali modifiche o
aggiornamenti alla versione precedente del piano, valutazione dei
progressi registrati per il raggiungimento degli obiettivi ambientali,
ecc.).
L’allegato IX detta i valori limite di emissione e gli standards di
qualità ambientale rinviando alle specifiche direttive di settore
42
.
Infine, oltre all’allegato XI che, come già accennato, tratta delle
mappe delle ecoregioni, divise in ecoregioni relative ad acque di
transizione ed acque costiere ed ecoregioni relative a fiumi e laghi,
39
In particolare si considerano le misure richieste ai sensi della direttiva CEE 76/160 sulle acque di
balneazione, della direttiva 79/409 sugli uccelli selvatici (GU L. 103 del 25/4/1979, pag 1), della
direttiva 80/778 sulle acque destinate al consumo umano,modificata dalla direttiva 98/83, della direttiva
96/82 sugli incidenti rilevanti (Seveso, GU L.10 del 14/1/199, pag 13), della direttiva 85/337 sulla
valutazione dell’impatto ambientale (GU L. 175 del 5/7/1985, modificata dalla direttiva 97/11 GU L. 73
del 14/3/1997, pag 5), della direttiva 86/278sulla protezione dell’ambiente nell’utilizzazione dei fanghi
di depurazione (GU L. 181 dell’8/7/1986, pag 6), della direttiva 91/271 sul trattamento delle acque reflue
urbane, della direttiva 91/414 sui prodotti fitosanitari, della direttiva 91/676 sui nitrati (GU L. 206 del
22/7/1992 pag 7), della direttiva 92/43 sugli habitat e della direttiva 96/61 sulla prevenzione e riduzione
integrate dell’inquinamento.
40
L’elenco non tassativo proposto nell’allegato fa riferimento, tra le altre, alle seguenti misure:
provvedimenti legislativi o amministrativi,strumenti economici o fiscali, accordi negoziati in materia
ambientale,ricostituzione e ripristino delle zone umide, misure di gestione della domanda e misure tese a
favorire l’efficienza e il riutilizzo, progetti di costruzione e di ripristino e progetti di ricerca, sviluppo e
dimostrazione.
41
Nel quale si specifica che:” Per "misure supplementari" si intendono i provvedimenti studiati e messi
in atto a complemento delle misure di base, con l'intento di realizzare gli obiettivi fissati a norma
dell'articolo 4. L'allegato VI, parte B, presenta un elenco non limitativo di tali misure supplementari.
Gli Stati membri possono altresì adottare ulteriori misure supplementari per garantire una protezione
aggiuntiva ai corpi idrici contemplati nella presente direttiva ovvero un loro miglioramento, fra l'altro
nell'attuazione di pertinenti accordi internazionali di cui all'articolo 1”.
42
In particolare la direttiva CEE 82/176 sugli scarichi di mercurio e la direttiva 83/513 sugli scarichi di
cadmio
11
l’allegato X
43
detta un elenco delle sostanze prioritarie in materia di
acque; esso è composto da 33 voci relative a gruppi di sostanze da
monitorare e comunque soggette ad eventuale riesame e
adeguamento.
Tali sostanze prioritarie sono state elaborate dalla Commissione
tramite una procedura rispondente al duplice principio del
monitoraggio e della modellazione
44
in collaborazione con gli esperti
delle parti interessate, con la partecipazione del Comitato scientifico
per la tossicità, ecotossicità e ambiente degli Stati membri, dei paesi
dell’EFTA, dell’Agenzia europea dell’Ambiente, delle associazioni
industriali europee e delle organizzazioni ambientaliste europee.
Questo spiega il ritardo della redazione di questo allegato
rispetto agli altri.
In conclusione, al di là dell’esame analitico del contenuto della
direttiva quadro, è possibile ed opportuno cercare di riassumere gli
aspetti caratterizzanti e salienti della stessa in alcuni e ben definiti
concetti chiave
45
:
− Protezione della qualità e della quantità di tutte le acque
comunitarie (acque superficiali interne, acque di
transizione, acque costiere e sotterranee);
− Raggiungimento dell’obiettivo ambientale di “buono stato
delle acque” sia superficiali che sotterranee che è
misurato sia in termini di quantità che di purezza
chimica, mentre per quelle superficiali i criteri sono la
qualità ecologica e la qualità chimica;
− Suddivisione del territorio della Comunità in bacini
idrografici ed istituzione, in ciascun bacino, di una
struttura amministrativa specifica al fine di stabilire,
43
Istituito a seguito della decisione n. 2455/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20
novembre 2001.
44
Procedura COMMPS, Combined monitoring-based and modelling-based priority setting.
45
Cfr. U. LEONE, Nuove politiche per l'ambiente, Roma, Carocci, 2002, 107 ss.
12
entro l’anno 2009, un piano di gestione del bacino
idrografico, che sia sottoposto a consultazione pubblica e
miri a conseguire un buono stato delle acque mediante
l’attuazione graduale delle misure da esso previste;
− Approccio combinato alla lotta contro l’inquinamento
mediante la fissazione di valori limite di emissione delle
sostanze inquinanti e standard di qualità del corpo
idrico;
− Graduale riduzione degli scarichi, delle emissioni e delle
perdite delle sostanze prioritarie nonché l’arresto o la
graduale eliminazione degli scarichi, delle emissioni e
delle perdite delle sostanze pericolose prioritarie.
Alla luce di quanto esposto in precedenza sembra di poter
concludere che la direttiva, sancendo il principio per cui la salute
(ambientale) delle acque è prima di tutto prevenzione e gestione
ordinaria efficiente, porta a relazionare le azioni ordinarie di gestione
dell’acqua in un rapporto di tipo inversamente proporzionale rispetto
alle azioni straordinarie, e non più di “soccorso” delle seconde alle
prime.
La limitazione dei danni ordinari e la buona gestione non
implica infatti solo una maggiore ottimizzazione dei costi, ma
soprattutto azioni per evitare eventi calamitosi il cui verificarsi è
almeno in parte dovuto all’inoperatività umana o alle misure attuate
nei numerosissimi casi di emergenza
46
.
L’acqua come bene essenziale e necessario per la collettività
viene, con la direttiva, a qualificare un diritto di intervento attivo del
pubblico, in quanto ognuno è “parte direttamente ed indirettamente
interessata”, all’attuazione della direttiva stessa.
46
Cfr. V. PEPE, Lo sviluppo sostenibile tra diritto internazionale e diritto interno in Rivista giuridica
dell'ambiente, n.2/2002, 209-242
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