Accumulo di conoscenze nella programmazione regionale degli investimenti pubblici

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Per disponibilità dei dati e per un maggior approfondimento, il tema della 
programmazione regionale degli investimenti pubblici è circoscritto all’ambito di 
gestione del Fondo per le Aree Sottoutilizzate (FAS) limitatamente al finanziamento 
dello strumento delle Intese Istituzionali di Programma e dei rispettivi Accordi di 
Programma Quadro nel triennio 2002-2004.  Il lavoro di tesi sviluppa un argomento a 
cui finora non è stata prestata molta attenzione da parte di autori e studiosi 
principalmente per due ragioni: l’attivazione di un processo di cambiamento recente 
nella programmazione di risorse per le aree depresse, che passa attraverso il 
superamento della logica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno, e le 
innovazioni “tecniche” introdotte nel 2002
2
 nel processo di programmazione per 
investimenti pubblici ex lege n. 208/1998. Lo studio si inserisce nella letteratura di 
riferimento sulla promozione degli investimenti pubblici, intesi come aumento della 
dotazione infrastrutturale, che costituiscono una spinta verso il miglioramento della 
competitività del sistema-paese (Porter, 1990). La programmazione degli investimenti 
pubblici si basa su regole nuove (Barca, 1999) che si affiancano  alle riforme sulla 
realizzazione degli investimenti, con particolare riguardo alle opere pubbliche
3
. Le 
amministrazioni regionali sono sottoposte a questi stimoli e si trovano a ripensare la 
“programmazione”; diventa, quindi, cruciale comprendere se il processo di 
cambiamento avviato è stato seguito da un progressivo apprendimento delle nuove 
logiche introdotte, testimoniato sia dall’evoluzione nel concetto di programmazione 
degli investimenti pubblici sia dalle nuove procedure per la programmazione. 
Le riflessioni sull’origine e sui meccanismi che regolano il funzionamento del 
Fondo per le Aree Sottoutilizzate come strumento della politica di sviluppo e coesione 
nazionale, sono seguite dall’esame degli strumenti di programmazione negoziata 
utilizzati per la programmazione delle risorse FAS per gli investimenti pubblici ex lege 
n. 208/1998 (capitolo n. 1). In questa sede, si procede  alla descrizione delle fasi in 
cui si articola il processo di programmazione e dei soggetti coinvolti.  Per 
approfondire il processo di accumulo di conoscenze nella programmazione regionale 
delle risorse del Fondo per le Aree Sottoutilizzate, si propone un’analisi basata sui 
diversi livelli istituzionali coinvolti individuando alcune variabili chiave, quantitative e 
qualitative, che possono modulare il grado di apprendimento delle amministrazioni 
                                                 
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 CIPE Del. n. 36/2002. 
3
 Legge n. 109/1994, Legge Merloni. 
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regionali. L’approccio è di natura  multidimensionale e consente di rispondere alla 
domanda di ricerca considerando gli aspetti distintivi che contribuiscono a delineare 
un quadro complessivo dell’apprendimento istituzionale. 
Il primo livello di governo considerato è quello dell’amministrazione centrale 
(capitolo n. 2) a cui pervengono i documenti inviati da parte delle amministrazioni 
regionali. Grazie all’elaborazione di tali informazioni si analizza la concentrazione delle 
risorse FAS in settori determinati e l’addizionalità ed esclusività di tali risorse. Queste 
due prospettive rappresentano le variabili chiave in quanto indicano, se confrontate 
nell’arco del triennio 2002-2004, il trend sulla scelta della destinazione delle risorse e 
sul grado di diversificazione delle fonti finanziarie, entrambe programmate dalle 
amministrazioni regionali.  
Le Regioni e le Province autonome, che rappresentano il secondo livello di 
governo (capitolo n. 3), sono i principali attori del processo di programmazione. Al 
fine di esaminare le conoscenze accumulate in tema di programmazione si 
individuano due variabili critiche: il modello di programmazione e lo stato di 
avanzamento degli interventi finanziati attraverso le risorse FAS. L’importanza dello di 
stato d’avanzamento dell’intervento necessita di un approfondimento riguardo al 
concetto di programmazione-progettazione dell’opera pubblica per chiarirne le fasi 
del processo di realizzazione.  
Il terzo livello istituzionale coinvolto è quello dei soggetti che promuovono e 
realizzano direttamente l’intervento, generalmente gli enti locali (capitolo n. 4). La 
trattazione scende ulteriormente nel dettaglio: si scelgono due settori per gli 
investimenti pubblici, il settore idrico e quello dei trasporti  e si analizza il legame di 
coerenza tra lo stato di avanzamento dell’intervento al momento della 
programmazione delle risorse FAS e le decisioni sulla modulazione della spesa negli 
anni per la sua realizzazione.  
Nelle conclusioni si propone un’interpretazione del processo di apprendimento 
sulla programmazione regionale in considerazione delle variabili individuate nei 
capitoli n. 2, n. 3, n. 4; inoltre, si lascia spazio alle riflessioni emerse nel corso dello 
sviluppo dell’intera tesi. 
 
 
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Inquadramento disciplinare 
 
La necessità di promuovere gli investimenti pubblici finalizzati al recupero e alla 
promozione della competitività
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 in un’economia globale è condivisa nel panorama 
scientifico contemporaneo, sebbene convivano teorie sensibilmente diverse con 
riguardo al significato di competitività  e di vantaggio competitivo (Krugman, 1996; 
Porter, 1990). Si condivide l’opinione che gli investimenti pubblici, con particolare 
riferimento a quelli infrastrutturali, siano una precondizione per la crescita economica 
a livello locale, regionale e nazionale (Rondinelli, 2003). Gli investimenti in 
infrastrutture generano esternalità che hanno un impatto positivo sull’intero sistema 
economico; tale ricaduta è variabile e dipende da una pluralità di fattori, tuttavia si 
concorda con l’identificazione dell’investimento pubblico come uno dei fattori 
competitivi (Airoldi, 1994) su cui si gioca la partita dello sviluppo e della crescita (Rui 
Silva -  Rodrigues, 2005). Nonostante sia caratterizzata da un’economia sviluppata, 
l’Italia (Porter, 1990) si trova nella fase di investment driven economy in cui è 
opportuno promuovere un progressivo miglioramento della dotazione infrastrutturale 
del paese attraverso investimenti pubblici.  
L’attività in cui si inserisce la tematica degli investimenti pubblici può essere 
ricondotta al concetto e alla prassi della programmazione economica. Secondo Barca 
(2002) proprio negli anni ’90 si è tracciato un solco profondo con il passato grazie 
alle riforme istituzionali e al cambiamento culturale che hanno gradualmente 
stimolato reazioni per un superamento di logiche obsolete. Tra i “fatti stilizzati che 
segnano la rottura col passato” (Barca, 2002, p.6-11) si ricordano “l’eutanasia degli 
enti pubblici, il decentramento amministrativo e politico, la progressiva, ma 
contrastata, affermazione della valutazione nelle decisioni di investimento pubblico e 
infine l’avvio di un nuovo metodo di programmazione degli investimenti pubblici”. A 
fronte dell’evoluzione avvenuta, lo Stato ha rimodellato le proprie funzioni in tema di 
programmazione economica rafforzando il proprio ruolo nella selezione delle proposte 
e, contemporaneamente, responsabilizzando i diversi livelli istituzionali sulla 
promozione e gestione dei progetti di investimento. Tale processo risulta 
chiaramente identificabile se si considerano gli investimenti pubblici destinati alle 
                                                 
4
 Cfr. World Competitiveness Report (World Economic Forum) e Doing Business (World Bank) per il posizionamento dell’Italia. 
 
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aree depresse del Paese. La programmazione di questi investimenti viene 
progressivamente decentrata dal livello nazionale a quello regionale con l’intento di 
attivare meccanismi di sussidiarietà orizzontale e verticale (Fiorentini, 2004).  
I livelli istituzionali coinvolti si trovano ad affrontare un processo di change 
management  per condurre l’attività di programmazione in modo coerente con i 
muovi meccanismi introdotti cercando di superare possibili resistenze al cambiamento 
(Joyce, 2000). La programmazione degli investimenti pubblici presuppone 
conoscenze tecniche generali e specialistiche sul progetto da realizzare (Dalla Longa, 
2004) che diventano indispensabili per riuscire a programmare in modo più efficace. 
In questo panorama di riferimento si inserisce il presente lavoro di tesi che si 
propone di approfondire la questione riguardante l’accumulo di conoscenze
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 nella 
programmazione regionale delle risorse del Fondo per le Aree Sottoutilizzate ex lege 
n. 208/1998. Il fattore che ha determinato un notevole processo di cambiamento 
nella programmazione delle risorse del fondo, oltre alla creazione stessa del fondo, 
può essere ricondotto alla delibera CIPE n. 36/2002. Le logiche profondamente 
innovative di questa delibera sono state poi confermate dalle delibere emanate 
successivamente, in tema di investimenti pubblici da realizzare attraverso il FAS, 
ossia dalla delibera CIPE n. 17/2003 e n. 20/2004. Il livello istituzionale 
maggiormente interessato dalle modifiche in questo ambito è quello regionale. Per 
sviluppare il lavoro di tesi, in questa direzione, si prende in considerazione la teoria 
dell’institutional learning (Simon, 2003) fondamentale per costruire l’analisi del 
processo di apprendimento delle amministrazioni regionali in tema di 
programmazione. Al fine di presentare la definizione di apprendimento che più si 
addice all’oggetto del lavoro, si propone di considerare anche i concetti di 
competences o capabilities (Lawson, Lorenz, 1999). Questi ultimi indicano le attività 
che un’organizzazione sa svolgere meglio rispetto ad altre (Prahalad and Hamel, 
1990) in quanto è in possesso di una conoscenza tecnica o gestionale statica. Si può 
invece, parlare di apprendimento nel momento in cui tale conoscenza diventa 
dinamica. Come definito da Lawson e Lorenz (1999, p.307) “Organizational learning 
can then be understood to refer to the process of generating this form of knowledge 
The learning which leads to the development of `dynamic capability’ , then, is of a 
                                                 
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 “In the political environment of public management learning processes are especially difficult to create and mantain. Individual 
learning is a psychological process. Organizational learning is also a political process” (Les Metcalfe, 1981 p. 128) . 
 9
particular sort. It refers to the generation of knowledge concerning the methods that 
can be used to improve existing competences or to develop new ones”. 
Da questo punto in avanti, l’analisi condotta per rispondere all’interrogativo di 
ricerca è totalmente sperimentale. La domanda riguardante il processo di 
apprendimento nasce dall’obiettivo di comprendere, considerando un arco temporale 
di tre anni (2002-2004) cosa è cambiato in tema di programmazione regionale di 
risorse FAS per investimenti pubblici e quale sia il livello di apprendimento all’interno 
delle amministrazioni regionali. La questione rientra, pur con un approccio 
pragmatico e per certi versi specialistico, sicuramente innovativo rispetto alla 
letteratura di riferimento, nell’ampio tema del “ripensare le amministrazioni 
pubbliche” verso un processo di miglioramento continuo e costante  (Borgonovi, 
2004).  
 
La metodologia di ricerca 
 
Per rispondere in modo completo, pur senza pretesa di esaustività, 
all’interrogativo di ricerca sull’accumulo di conoscenze nella programmazione 
regionale degli investimenti pubblici, come già anticipato nell’introduzione, si 
circoscrive il campo di indagine alla programmazione di risorse afferenti al Fondo per 
le aree sottoutilizzate nel triennio 2002-2004
6
. Il  metodo di ricerca individuato è 
composito in quanto mira ad indagare il fenomeno nella sua poliedricità. È necessario 
precisare che la disponibilità di dati per lo sviluppo dell’analisi rappresenta sia 
un’opportunità perché ha permesso l’elaborazione e lo sviluppo di conclusioni in una 
prospettiva mai considerata precedentemente, sia un vincolo stringente nella 
delimitazione del campo di indagine. L’approfondimento della letteratura di 
riferimento, l’analisi della normativa e l’esame delle delibere CIPE sono funzionali ad 
una ricostruzione del quadro complessivo della programmazione degli investimenti 
pubblici.  
L’evidenza empirica è delineata attraverso tre principali metodi di ricerca: 
1. analisi quantitative basate sullo studio dei documenti pervenuti al Servizio 
centrale di segreteria del CIPE,  
2. interviste semistrutturate agli operatori regionali ed agli esperti del settore,  
                                                 
6
 CIPE Del. n. 36/2002, n. 17/2003, n. 20/2004. 
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3. elaborazioni statistiche
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 dei dati presenti nella Banca Dati degli Accordi di 
programma quadro. 
 
1. L’analisi effettuata si basa sui dati presenti nella documentazione che le 
Regioni e Province autonome inviano al Servizio centrale di segreteria del CIPE per la 
comunicazione degli interventi da realizzare con risorse FAS. I dati sono elaborati con 
il seguente procedimento:  
• Si effettua una ricognizione sulla base degli elenchi di interventi che le 
amministrazioni inviano al Servizio
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;   
• Si considerano gli interventi selezionati dalle Regioni e Province autonome, 
pervenuti in  elenchi, in termini di risorse FAS programmate 
• Si procede con l’elaborazione dei dati riguardanti gli interventi per costruire un 
quadro sintetico della situazione: 
- si aggregano gli interventi a seconda dell’Accordo di Programma Quadro 
(APQ) in cui rientrano e si considera il costo totale dell’APQ  
- dopo aver determinato una classificazione in settori idonea all’analisi, si 
aggregano ulteriormente i dati a seconda dei settori a cui afferiscono i diversi 
APQ. 
Questo procedimento è effettuato per ogni amministrazione che programma gli 
interventi, per ognuna delle tre delibere di riparto del FAS considerate, e porta alla 
creazione di schede specifiche per ogni regione e provincia autonoma in cui sono 
riepilogati la dimensione finanziaria e il numero di interventi programmati per settore 
e il costo totale dell’APQ.  
Per comprendere a pieno l’analisi è utile dettagliare i criteri con cui sono stati 
individuati i settori. Al fine di adottare una classificazione degli interventi valida per 
ogni amministrazione e meno dispersiva rispetto a quella dei singoli APQ, si 
considerano gli assi previsti nel Quadro Comunitario di Sostegno (QCS) obiettivo1 
2000-2006
9
. L’ispirazione comunitaria nella scelta degli assi-settori è dettata 
dall’assonanza tra l’obiettivo di coesione del FAS e dei Fondi dell’Unione Europea e  
                                                 
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 Attraverso l’utilizzo del pacchetto SAS 
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 non esiste un formato standard per l’impostazione degli elenchi ma sono chiare le informazioni, riguardanti gli interventi, che 
devono essere esplicitate 
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 Gli assi rappresentano le priorità strategiche per le scelte di investimento da realizzare nel periodo di programmazione 
(Regolamento CE n. 1260 del 1999, articolo 9).