Accountability e gestione della performance nel settore pubblico: il bilancio sociale nelle scuole come misura del valore e del benessere collettivo

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INTRODUZIONE 
 
La presente tesi si propone di indagare il tema della rendicontazione sociale nelle 
amministrazioni pubbliche e, in particolare, negli istituti scolastici, data la strategicità per 
l’intero Paese di un settore quale quello dell’istruzione. 
I processi di rendicontazione sociale, pur essendo emersi nel mondo delle imprese 
private, assumono connotazioni forti e pertinenti nel sistema delle amministrazioni 
pubbliche. 
L’espressione “sistema delle amministrazioni pubbliche” viene utilizzata per riferirsi al 
variegato insieme di enti di cui si compone il settore pubblico, ben lungi dal poter essere 
considerato come un’entità unitaria e monolitica.
1
  
Al contrario, il settore pubblico risulta composto da numerose amministrazioni, con 
caratteristiche diverse e sottoposte ad alcune regole istituzionali uniformi, che, nel loro 
insieme, perseguono un medesimo fine generale ossia concorrere al progresso economico e 
sociale della comunità.
2
  
Ciò enfatizza il ruolo sociale ascrivibile al sistema delle amministrazioni pubbliche e la 
particolare relazione che lo lega all’intera società civile. 
A partire dagli anni Novanta, il profilo delle pubbliche amministrazioni è andato 
trasformandosi sotto un impulso normativo molto forte che traeva origine dalla constata 
esigenza di avviare un processo di rilegittimazione sociale delle stesse. 
 Si trattava di un’esigenza molto sentita in un contesto in cui l’assetto socio-istituzionale 
italiano era stato devastato da una serie di scandali che avevano minato la fiducia che 
cittadini ripongono nelle amministrazioni pubbliche. 
In tal senso, si è cercato di ridefinire il rapporto tra amministrazioni e cittadini ponendo 
le basi per un sistema che mettesse quest’ultimo al centro della gestione dei servizi pubblici.  
Gli aspetti salienti di tale rinnovamento attengono essenzialmente a tre elementi
3
: 
                                                           
1
 E. BORGONOVI, Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Egea, Milano, 2004, p.14. 
2
 G. FATTORE e E. BORGONOVI, I concetti fondamentali per lo studio delle istituzioni pubbliche, in E. 
BORGONOVI, G. FATTORE, F. LONGO (a cura di), Management delle istituzioni pubbliche, Egea, Milano, 
2009, p. 23. 
3
 G. MORO, Cittadini e pubblica amministrazione: diritti, politiche e strumenti, in E. BORGONOVI e G. 
RUSCONI (a cura di), La responsabilità sociale delle istituzioni di pubblico interesse, FrancoAngeli, Milano, 
2008, p. 44.
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- i cittadini assumono il ruolo di ragion d’essere  della pubblica amministrazione, la 
quale deve essere, pertanto, valutata  nella sua capacità di produrre effetti positivi 
nella vita dei cittadini; 
- i cittadini diventano stakeholder della pubblica amministrazione, ossia hanno 
legittimità e potere di interloquire con l’amministrazione in quanto la influenzano e 
sono da essa influenzati; 
- i cittadini diventano una risorsa per l’esercizio delle funzioni della pubblica 
amministrazione. 
Questi elementi devono spingere le amministrazioni pubbliche verso la rendicontazione 
sociale.  
Il pregio del bilancio sociale è che consente agli stakeholder di vagliare criticamente e 
formarsi un giudizio motivato su dimensione ed estensione degli interventi pubblici nonché 
qualità, efficienza ed efficacia degli stessi.  
In altre parole, per mezzo del bilancio sociale si possono misurare e comunicare gli 
effetti sociali dell’agire pubblico.  
Giacché secondo un principio diffuso e consolidato non si può migliorare ciò che non si 
può misurare, il bilancio sociale può essere uno strumento per migliorare il livello di 
funzionalità e di qualità delle amministrazioni pubbliche, frenando il fenomeno della 
deresponsabilizzazione nell’utilizzo delle risorse pubbliche e contenendo il rischio di 
produrre servizi e prestazioni non corrispondenti alle reali esigenze della collettività 
amministrata. 
L’elemento di fondo che accomuna l’utilizzo del bilancio sociale nelle diverse 
amministrazioni è la consapevolezza che occorre riempire di senso sociale il valore della 
propria azione.
4
 Questa considerazione vale a maggior ragione nel caso della scuola quale 
istituzione che, lavorando alla formazione della persona, produce valore educativo e sociale 
e determina il capitale umano di un Paese.  
La tesi è stata idealmente articolata in due parti. 
La prima parte si propone di fornire un inquadramento teorico del fenomeno della 
rendicontazione sociale nelle amministrazioni pubbliche. Il primo capitolo è volto a 
ricostruire il contesto in cui nasce la domanda di accountability sociale nei confronti delle 
amministrazioni pubbliche chiamandole a praticare i propri doveri di responsabilità sociale. 
Il secondo capitolo si propone di indagare il substrato teorico in cui trova origine la pratica 
                                                           
4
  P. CIPOLLONE, Prefazione, in D. PREVITALI, Il bilancio sociale nella scuola. La risposta a sette domande 
chiave, Edizioni Lavoro, Roma, 2010, p.8.
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della rendicontazione sociale e contiene una definizione degli elementi caratterizzanti il 
bilancio sociale ovvero oggetto, requisiti, finalità e struttura del documento che sono stati 
individuati anche mediante l’analisi dei principali modelli di rendicontazione sociale 
proposti a livello nazionale. 
La seconda parte si propone di indagare le opportunità e le problematiche emergenti 
dall’utilizzo dell’approccio al bilancio sociale nel mondo della scuola. Nel terzo capitolo, 
partendo dall’analisi dei principali cambiamenti che hanno investito, negli ultimi decenni, il 
settore dell’istruzione, il bilancio sociale viene presentato come lo strumento mediante il 
quale gli istituti scolastici posso adempiere al dovere di rendere conto agli stakeholder 
sull’uso che viene fatto dell’autonomia scolastica. Viene fornita una descrizione delle 
principali fasi che dovrebbero caratterizzare il processo di rendicontazione e dei contenuti 
da evidenziare nel report finale. L’ultimo capitolo contiene la stesura del bilancio sociale 
dell’Istituto Comprensivo Ennio Quirino Visconti. La redazione di tale bilancio è stata 
l’occasione per cercare di dare concreta applicazione a tutti i principi derivati dal dibattito 
scientifico sul tema della rendicontazione sociale negli istituti scolastici.
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CAPITOLO PRIMO 
L’ACCOUNTABILITY NELLE AMMINISTRAZIONI 
PUBBLICHE 
 
 
1. Dal New Public Management alla Public Governance 
 
Sul finire degli anni ‘70, i principali Paesi sviluppati hanno iniziato ad essere interessati 
da radicali processi di riforma del settore pubblico. Le politiche riformatrici sono state via 
via estesa ad altri Paesi nei primi anni ‘90, per poi trovare applicazione anche nei Paesi in 
via di sviluppo e nelle economie in transizione, all’alba del nuovo millennio.
1
 
Pionieri del cambiamento sono stati i Paesi anglosassoni e in particolare Regno Unito, 
Stati Uniti, Australia e Nuova Zelanda. L’esperienza cumulata nei principali paesi ad 
economia avanzata ha manovrato il timone del processo di rinnovamento che ha investito, 
nei tempi successivi, il comparto delle amministrazioni pubbliche degli altri Paesi.  
Nonostante nei vari paesi le riforme siano state effettuate in tempi diversi, talvolta anche 
con approcci diversi, è possibile individuare un comune denominatore.  
In particolare, si ritiene che il fil rouge che lega i processi di riforma, dispiegatisi a livello 
internazionale, sia riconducibile al paradigma teorico del New Public Management (NPM).  
Si ritiene che l’espressione NPM sia un’etichetta sotto la quale sono raccolti un insieme 
di approcci e di principi di riforma che traggono ispirazione da teorie e filoni di studio 
diversificati.
2
  
In particolare, Monteduro, richiamando il contributo di Gruening, individua quattro 
filoni di ricerca in cui il NPM affonda le proprie radici teoriche
3
: 
 
                                                           
1
  F. MONTEDURO, La riforma della amministrazioni pubbliche: verso la Public Governance, in V. DE 
MAGISTRIS - G. GIOIOSO (a cura di), Nuovi profili di accountability nella P.A. Teoria e strumenti, Quaderni 
Formez n.40, Vol. I, p.28. 
2
 I. STECCOLINI, Accountability e sistemi informativi negli enti locali. Dal rendiconto al bilancio sociale, 
Giappichelli, Torino, p.2. 
3
 F. MONTEDURO, La riforma della amministrazioni pubbliche: verso la Public Governance, op. cit., pp.28-
29. Per un’analisi completa si veda anche F. MONTEDURO, Evoluzione ed effetti dell’accountability nelle 
amministrazioni pubbliche, Rimini, Maggioli, 2012, pp.53-56.
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- teoria delle scelte pubbliche: le amministrazioni e le aziende pubbliche devono essere 
messe in concorrenza con le aziende private. In questo modo il cittadino è messo in 
condizione di poter scegliere tra diversi offerenti; 
- teoria dei costi di transazione: in presenza di bassi costi di transazione è possibile 
esternalizzare la produzione e l’erogazione di servizi pubblici in favore di  soggetti 
diversi dalla pubblica amministrazione, siano essi aziende for profit, siano essi 
aziende no profit. L’esternalizzazione può consentire di ottenere consistenti vantaggi 
in termini di efficienza; 
- teoria “principale-agente”: occorre realizzare un netta separazione tra politica ed 
amministrazione. Gli organi politici possono essere considerati i mandanti 
(principale) e quelli amministrativi i mandatari (agente). Tipicamente, principale ed 
agente hanno un grado di informazione diverso. Per poter ridurre l’asimmetria 
informativa che si può creare è necessario conciliare i risultati da raggiungere in un 
determinato periodo; 
- teoria del management pubblico: nella P.A. devono essere parzialmente importati 
metodi di gestione e strumenti propri del management, in modo che la pubblica 
struttura si possa gestire in modo simile ad un’impresa. 
 
Secondo  Hood [1995] i capisaldi di questa scuola di pensiero sono rinvenibili in due 
punti cardine fondamentali: 
- riduzione o annullamento delle differenze tra settore pubblico e settore privato; 
- focalizzazione dei processi di accountability sulla rendicontazione dei  risultati.
4
 
 
Le riforme ispirate a questa nuova filosofia gestionale sono state, pertanto, incentrate su 
due nuclei di azioni fondamentali.  
In primo luogo, si è dato avvio a processi di aziendalizzazione delle amministrazioni 
pubbliche. Il superamento della dicotomia pubblico-privato mediante avvicinamento delle 
relative logiche gestionali, postula l’esportazione, in ambito pubblico, di regole, principi, 
strumenti e tecniche che tipicamente afferiscono al mondo delle aziende private.  
In secondo luogo, l’interesse forte verso la misurazione dei risultati conseguenti alle 
politiche pubbliche implementate è stato decisivo per il passaggio da sistemi compliance-
                                                           
4
 C. HOOD, The new public management in the 1980s:variations on theme, in Accounting, Organizations and 
society, Vol.20,n.2-3, pp.93-109. Cfr. A. ROMOLINI, Accountability e bilancio sociale negli enti locali, 
FrancoAngeli, Milano, 2007.
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based accountability a sistemi performance-based accountability. In tale percorso si è 
consumato – come auspicato dal NPM- il superamento della concezione “classica” di 
amministrazione che si disinteressa delle conseguenze prodotte dall’azione amministrativa 
ed, invece, enfatizza i risultati aziendali, considerati sia nella dimensione reale (output ed 
outcome) sia nella dimensione economico-finanziaria.
5
  
Secondo Anselmi [2014], l’adozione di un approccio manageriale nel settore pubblico 
può essere ricondotto ai seguenti punti essenziali
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: 
- passaggio ad un management professionale con manager pubblici cui attribuire 
autonomia manageriale e responsabilità per le proprie azioni; 
- definizione di obiettivi e valutazione delle performance in termini di raggiungimento 
degli obiettivi stessi; 
- maggiore enfasi sul controllo degli output con allocazione delle risorse in base ai 
risultati raggiunti; 
- disaggregazione delle unità con strutture centralizzate divise in unità più piccole e 
gestibili; 
- introduzione di meccanismi di competizione nel settore pubblico per incoraggiare il 
raggiungimento di standard qualitativi più elevati con minori costi; 
- pressione su maggiore disciplina e parsimonia nell’utilizzo delle risorse per 
incoraggiare le unità pubbliche a massimizzarne il loro utilizzo. 
Tali direttici di cambiamento evidenziano come l’approccio alla modernizzazione e al 
rinnovamento della pubblica amministrazione muove dalla necessità di impiantare modelli 
e strumenti manageriali, mutuati dalle imprese, nelle logiche gestionali pubbliche in una 
prospettiva eminentemente interna, senza alcuna proiezione dei problemi del management 
pubblico verso l’esterno.  
Questa prospettiva inizia a vacillare sul finire degli anni ‘90 allorquando inizia a 
maturare la consapevolezza dell’importanza del rapporto tra amministrazione e ambiente 
esterno in ragione di alcune specificità delle amministrazioni pubbliche. 
In estrema sintesi, i tratti caratteristici delle amministrazioni pubbliche
7
 sono 
riconducibili a due punti essenziali.  
                                                           
5
 F. MONTEDURO, La riforma della amministrazioni pubbliche: verso la Public Governance, op. cit., p.31. 
6
 L. ANSELMI, Percorsi aziendali per le pubbliche amministrazioni, Giappichelli, Torino, 2014, p.7. 
7
 A. PALETTA, Etica, responsabilità e bilancio sociale, in A. PALETTA e M. TIEGHI (a cura di), Il bilancio 
sociale su base territoriale, Isedi, Torino, 2011, p. 24.
15 
 
In primo luogo, l’amministrazione delle aziende pubbliche è permeata dai valori di 
legalità, legittimità, democrazia che la rendono in parte diversa e più estesa come criteri di 
scelta e ambiti di responsabilità rispetto al management privato. Nel rapporto tra chi 
amministra e la comunità degli amministrati sono particolarmente importanti aspetti quali il 
consenso, la trasparenza, l’informazione preventiva, la partecipazione, la credibilità.  
In secondo luogo, bisogna considerare che l’amministrazione prende corpo in complessi 
contesti sociali, politici ed economici di cui occorre conoscere le dinamiche e gli attori con 
cui collaborare. 
Il tema della partecipazione del cittadino era oscuro al NPM il quale si è contraddistinto 
per “un’ossessiva retorica di orientamento al cliente”
8
 che aveva indotto la pubblica 
amministrazione a porre al centro del proprio processo organizzativo il cittadino visto come 
cliente a cui offrire un servizio di qualità a costi contenuti.
9
  
Il rafforzamento della componente relazione tra P.A. e cittadini e, più in generale, tra 
P.A. e platea di stakeholder, ha costituito una delle leve che ha condotto all’affermazione del 
paradigma concettuale della Public Governance.  
Nella prospettiva dell’approccio di Public Governance i contenuti distintivi del public 
management devono essere la centralità delle interazioni con gli attori presenti, ai vari livelli, 
nel contesto politico e sociale, il governo e il coordinamento di reti complesse nel sistema 
sociale e l’orientamento all’esterno, in particolare verso l’ambiente economico e sociale.
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L’affermarsi di tali tendenze può essere considerato uno dei fattori propulsivi 
dell’interesse crescente verso le tematiche della rendicontazione sociale.  
Infatti, come evidenziato da Cepiku, la partecipazione e il coinvolgimento della società 
civile e degli stakeholder si può esplicare in diversi momenti e con diversi strumenti. In 
particolare, può avvenire: nella fase di formulazione delle politiche, nella fase di 
implementazione delle stesse e nella fase di valutazione e controllo dei risultati. In 
                                                           
8
 Ibidem, op. cit., p. 24. 
9
 “Le riforme ispirate al NPM hanno postulato, sotto l’influenza degli schemi del management del mondo delle 
imprese, che il rapporto tra P.A. e cittadino dovesse essere assimilato al rapporto tra azienda e cliente. In tal 
modo l’enfasi era posta sugli aspetti dell’efficienza nella produzione dei servizi pubblici e sulla qualità 
percepita dai cittadini nella loro veste di clienti. Questo approccio, seppur funzionale, aveva però trascurato 
che i cittadini non sono semplici clienti, ma sono portatori di interessi generali non facilmente, né univocamente 
schematizzabili.” F. MONTEDURO, La riforma della amministrazioni pubbliche: verso la Public 
Governance, op. cit., p.32. 
10
  F. MONTEDURO, L’accountability come condizione di governance, in V. DE MAGISTRIS e G. GIOIOSO 
(a cura di) Nuovi profili di accountability nella P.A. Teoria e strumenti, Quaderni Formez n.40, Vol. I, p.41.