Accesso e trasparenza nell'attività della Pubblica Amministrazione

 3
“retta da criteri di economicità, efficacia e pubblicità”, 
l’istituto in parola assume un rilievo specifico poiché 
oggettivamente rappresenta uno dei principali mezzi per 
rendere tale attività più trasparente e quindi in grado di 
coniugare le esigenze di garanzia ed efficienza, assicurandone 
per questa via lo svolgimento imparziale. Sotto altro profilo, 
invece, è lo statuto dei rapporti tra cittadino e P. A. (che il 
processo di riforma sta faticosamente tentando di riscrivere in 
chiave più democratica e partecipativa) a registrare un’ 
innovazione dal forte valore simbolico, trattandosi di un 
istituto generalmente  considerato  quale strumento per 
“desacralizzare”
3
 l’autorità dell’amministrazione, favorendo 
l’accostamento ad essa da parte del cittadino. 
All’articolo 22 della L. 241/90, infatti, il legislatore 
riconoscendo “a chiunque vi abbia interesse per la tutela di  
situazioni  giuridicamente rilevanti” il diritto di accesso ai 
documenti     amministrativi , “al   fine   di    assicurare    la 
                                                 
3
 Tale espressione è stata  efficacemente adoperata da A. ROMANO TASSONE, A chi serve il diritto 
il diritto d’ accesso ? ( Riflessioni su legittimazione e modalità d’esercizio del diritto d’accesso nella 
legge n.241/1990 ), in Dir.Amm. ,1995, 315 e ss. 
 4
 trasparenza dell’attività amministrativa e di favorirne lo 
svolgimento imparziale”, pone nelle mani del privato, così 
legittimato, un grimaldello attraverso il quale l’azione 
pubblica, da sempre trincerata dietro un manto di 
impermeabilità e riservatezza - espressione di una posizione 
di supremazia del potere pubblico nei confronti dei cittadini e 
retaggio di concezione antiche - diventa da questi ultimi 
penetrabile, conoscibile, in altre parole “visibile”
4
. 
In effetti, è stato ampiamente rilevato in dottrina che prima 
dell’entrata in vigore della riforma, la segretezza dell’attività 
amministrativa, nei suoi momenti preparatori ed istruttori, 
con conoscenza della sola determinazione finale, era la regola 
dell’”agere” dei pubblici poteri e l’accesso l’eccezione. Una 
regola consacrata e rafforzata dal segreto d’ufficio che, nella 
rigida formulazione dell’art. 15 T.U. imp. civ. dello Stato 
emanato con D.P.R. n° 3 del 10/01/1957
5
, rappresentava 
                                                 
4
 V. Cons. Stato.sez. IV, 15/01/1998 n. 14, in Cons. St., I, 1998, 2, secondo cui il diritto di accesso ai 
documenti amministrativi, garantito dalla L.7 agosto 1990, n. 241 è finalizzato ad assicurare la 
trasparenza dell’azione amministrativa ed a favorirne lo svolgomento imparziale per la tutela di 
situazioni giuridicamente rilevanti, così concorrendo alla visibilità del potere pubblico.  
5
 La norma imponeva all’impiegato di mantenere il segreto d’ufficio e non dare a chi non ne aveva 
diritto, anche se non si trattava di atti segreti, informazioni o comunicazioni relative a procedimenti od 
operazioni amministrative di qualsiasi natura delle quali fosse venuto a conoscenza a causa del suo 
ufficio, quando poteva derivarne danno per l’amministrazione o per i terzi. 
 5
una“barriera impalpabile ma efficace nel garantire una 
separazione tra amministrazione ed amministrati” 
6
. 
L’art. 28 della L. 241/90 invece, ha modificato l’art.15 T.U. 
citato, nel senso che il segreto residua “al di fuori delle 
ipotesi e delle modalità previste dalle norme sul diritto di 
accesso”, così ribaltando il rapporto di valore e configurando, 
almeno in linea di principio, l’accesso come tendenzialmente 
prevalente rispetto a generiche esigenze di segretezza 
dell’amministrazione. Il segreto amministrativo dunque, 
sembra perdere il carattere di assolutezza che rivestiva in 
passato e operare , come eccezione all’accesso, solo in 
relazione alla salvaguardia di preminenti esigenze di 
conservazione dell’ordinamento (ordine pubblico, sicurezza e 
difesa nazionale, tutela della riservatezza, ecc.) scolpite
 
in 
norme legislative e regolamentari
7
  
                                                 
6
 Così, G. ARENA, La trasparenza amministrativa ed il diritto di accesso ai documenti 
amministrativi in A.A.V.V. L’accesso ai documenti amministrativi, a cura di G.Arena, Bologna 1991 
p.11; anteriormente all’emanazione della L.241 vi era però chi sosteneva che, essendo quello della 
pubblicità un carattere essenziale dell’attività amministrativa, “ l’articolo 15 t.u. imp. civ. dello Stato, 
non dovrebbe consentire un ambito di segretezza più vasta di quella strettamente indispensabile alla 
tutela dell’efficienza della  funzione e degli interessi dei terzi” così A. LOIODICE, voce 
Informazione (diritto alla) in Enc. Dir. XXI, 1971, p.487 
7
 L’art.24,co.2 della l. n.241/90 (ma anche il Regolamento emanato con D.P.R. n.352/1992) individua 
,infatti, i casi di esclusione del diritto di accesso in relazione alla esigenza di salvaguardare: a) la 
sicurezza, la difesa nazionale e le relazioni internazionali;b) la politica monetaria e valutaria;c) 
l’ordine pubblico e la prevenzione e repressione della criminalità;d) la riservatezza di terzi, persone, 
gruppi e imprese 
 6
La conferma di questo nuovo assetto, inoltre, sarebbe fornita 
dall’art.25, 3°co.della L. 241 che prevede espressamente un 
obbligo di motivazione da parte della P. A. con riferimento al 
rifiuto al differimento e alla limitazione dell’accesso, non 
invece con riferimento al provvedimento di accoglimento 
della richiesta di accesso : è l’eccezione, non la regola che 
richiede una motivazione
8
. 
Il presente lavoro, riservandosi di verificare l’effettiva 
incidenza di questa svolta (che pare culturale prima che 
giuridica) sull’attività amministrativa attuale, ha lo scopo di 
inquadrare correttamente l’istituto del diritto di accesso e il 
principio della trasparenza amministrativa, ad esso 
funzionalmente collegato, alla luce delle profonde 
trasformazioni in atto. 
Ciò si tenterà di fare prendendo in esame, dopo la 
ricostruzione del profilo storico generale, alcune tra le più 
importanti problematiche connesse all’istituto che , per il loro 
rilievo teorico e pratico, hanno attirato l’attenzione della 
dottrina e sono state oggetto della  cospicua giurisprudenza 
                                                 
8
 Così M. CLARICH  Diritto di accesso…,.cit., 437. 
 7
intervenuta in poco più di dieci anni di applicazione della 
normativa. 
 
 
 
2. Il lungo cammino verso la cultura dell’accesso nel quadro 
normativo antecedente al 1990. 
 
In realtà, già prima della legge sul procedimento era in atto 
da diverso tempo  una  tendenza  evolutiva  che  attraverso   
l’attività  normativa, la giurisprudenza e l’elaborazione della 
dottrina, preparava in qualche modo il terreno per la svolta 
segnata nell’agosto del 1990. 
“De iure condendo” l’esigenza di affermare positivamente il 
diritto di accesso ha radici remote e risale al periodo 
costituente; la Commissione per la riorganizzazione dello 
Stato, presieduta da Ugo Forti, aveva posto chiaramente il 
problema dei rapporti tra cittadino e pubblica 
amministrazione, ritenendo che dovessero garantirsi in una 
“legge generale sull’amministrazione” sia “il diritto del 
singolo a conoscere la motivazione degli atti” sia “il diritto 
 8
del cittadino ad avere visione e copia degli atti 
amministrativi… per combattere il mal vezzo esistente 
nell’amministrazione di ostacolare tale conoscenza” 
9
 . 
La questione fu ripresa in sede politica dalla Commissione 
Parlamentare per le riforme istituzionali (Commissione Bozzi) 
che, seguendo altra via, nel 1985 propose - nell’ambito di un 
più vasto ed incisivo riconoscimento del diritto 
all’informazione- l’inserimento  in Costituzione di un articolo 
21 bis che riconoscesse “a tutti” il diritto di accesso ai 
documenti ed agli atti amministrativi, seguendo in tal modo 
l’insegnamento  gianniniano  che  vuole   il  diritto  di   
accesso  come “capitolo applicativo del diritto 
all’informazione” 
10
 . 
A partire dagli anni ’80 il diritto di accesso trova anche 
numerosi riconoscimenti “de lege lata”, con riferimento però 
a singole materie o settori, tra i quali (senza pretesa di 
completezza) meritano di essere ricordati 
11
 : 
                                                 
9
 Commissione di studi extra-parlamentari per la riforma dell’amministrazione , Relazione, vol. I, 
Roma, 1946, 142.   
10
 M. S. GIANNINI,  Diritto Amministrativo, vol. II, Milano, 1970, 959.   
11
 Si rinvia, comunque, per un’analisi più dettagliata a R. VILLATA, La trasparenza amministrativa 
prima dell’avvento della L. 241/90, in Dir. Proc. Amm., 1987, p. 539.  
 9
a) l’art. 9 punto 2 della legge-quadro sul pubblico impiego 
del 29 marzo 1983 n° 93 che reca, esclusivamente, una 
mera indicazione di principio secondo la quale il diritto 
di accesso dei cittadini agli atti della pubblica 
amministrazione deve essere regolato con legge dello 
Stato o, sulla base di questa, per atto amministrativo o 
normativo a seconda dell’ordinamento dei singoli enti; 
b) l’art. 25 della L. 27 dicembre 1985 n.816, riguardante 
“Aspettative, permessi ed indennità degli amministratori 
locali”, che invece reca un’enunciazione piuttosto ampia 
per cui “tutti i cittadini hanno diritto di prendere visione 
di tutti i provvedimenti adottati dai Comuni, Province, 
Unità Sanitarie Locali, Comunità montane”; tale norma 
tuttavia è resa scarsamente operativa dalla successiva 
previsione secondo cui “le amministrazioni disciplinano 
con proprio regolamento l’esercizio di tale diritto”, non 
stabilendo però alcun termine per l’adozione dei 
regolamenti attuativi; 
c) significativa è la disposizione dell’art. 14, 3° comma 
della L. 8 luglio 1986, n° 349 (istitutiva del Ministero 
 10
dell’Ambiente) che riconosce a “qualsiasi cittadino il 
diritto di accedere alle informazioni sullo stato 
dell’ambiente disponibili presso gli uffici della pubblica 
amministrazione…in conformità della leggi vigenti”: 
quest’ultimo richiamo sembrava limitare, secondo alcuni 
autori 
12
, il diritto all’informazione ambientale. Con 
l’emanazione del D.lgs. 24 febbraio 1997 n° 39 
(attuativo della direttiva 90/313/CEE), invece, tale 
diritto ha conosciuto uno sviluppo che lo pone come 
“nuova frontiera del diritto di accesso” 
13
 . Il D.lgs. 
39/97 stabilisce infatti che le   autorità pubbliche sono 
tenute a rendere disponibili le informazioni relative 
all’ambiente “a chiunque ne faccia richiesta, senza che 
questi debba dimostrare il proprio interesse”; 
d) l’art. 10 del D.lgs. 6 settembre 1989 n°322 recante 
norme sul sistema statistico nazionale, il quale prevede 
che i dati elaborati “sono patrimonio della collettività e 
vengono distribuiti per fini di studio e di ricerca a 
                                                 
12
 R.VANDELLI, L’accesso agli atti amministrativi: prospettive per gli enti locali, in Reg. e Gov. 
Loc.,1988, p. 15 n.ta 16.  
13
 Così F. CARINGELLA, R. GAROFOLI, M. T. SEMPREVIVA , op. cit., p. 32. 
 11
coloro che li richiedono” (1° comma), fermi restando i  
divieti di  cui  all’art. 9  che  tutela  il  segreto 
statistico,  ma  estendendo espressamente  il  diritto   di  
accedere ai dati di cui al 1° co. dell’art. 10 a “enti od 
organismi pubblici, persone giuridiche, società, 
associazioni e singoli cittadini” (art. 10, comma 4); 
e) infine va qui menzionata la L. 8 giugno 1990 n° 142 
sulla riforma delle autonomie locali che, al capo III 
dedicato agli istituti di partecipazione, stabilisce all’art. 
7 commi 3 e 4 che “tutti gli atti dell’amministrazione 
comunale e provinciale sono pubblici, ad eccezione di 
quelli riservati per espressa indicazione della legge o 
per effetto di una temporanea e motivata dichiarazione 
del sindaco o del presidente della provincia che ne vieti 
l’esibizione…in quanto la loro diffusione possa 
pregiudicare il diritto alla riservatezza delle persone, dei 
gruppi o delle imprese”; tale articolo prosegue 
affermando che è assicurato “ai cittadini, singoli ed 
associati, il diritto di accesso agli atti amministrativi… 
 12
e in generale alle informazioni di cui è in possesso 
l’amministrazione”. 
Le disposizioni di tale legge, riprese oggi nell’art. 10 (diritto 
di accesso e di informazione) del  D.lgs.18 agosto  2000 n° 
267 
14
 , pur essendo quasi coeve a quelle contenute nella L. 
241/90, presentano in realtà elementi tanto di sintonia quanto 
di dissonanza rispetto a questa 
15
 . 
Chi  scrive, comunque, si limita  a riportare come la discrasia 
tra le enunciazioni di principio in tema di legittimazione 
soggettiva all’accesso abbia posto inizialmente dei problemi 
di coordinamento tra le due leggi, che una parte della dottrina 
risolveva nel senso della vigenza di un “doppio regime” del 
diritto di accesso: uno previsto per tutte le amministrazioni 
dello Stato dal capo IV della L. 241/90, l’altro previsto 
specificatamente per le amministrazioni comunali e 
provinciali  dall’art . 7, 3°  comma  della  L.  142/90 (oggi 
dall’art. 10 d.lgs. 267/2000). Secondo la suddetta dottrina tale 
ultima disposizione  integra e, in caso di contrasto, prevale su 
                                                 
14
 Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali. 
15
 Per una più compiuta analisi  si rinvia a G. SCIULLO, Sintonie e dissonanze tra le L. 8/06/1990  
n°142 e L. 07/08/1990 n°241: riflessioni sull’autonomia normativa locale, in Foro. Amm. 1990, II, p. 
2198. 
 13
quella generale in quanto disciplina in termini più ampi e 
quindi più favorevoli al privato, sia sotto il profilo soggettivo 
che oggettivo, la stessa materia 
16
 . 
Al fondo di tali affermazioni vi è però una visione 
pluralistica
17
 del diritto di accesso che deve ormai ritenersi 
superata alla luce della prevalente concezione unitaria 
dell’istituto. 
La griglia dei principi generali di cui alla legge 241, ivi 
compresa la ricorrenza della situazione legittimante ex art.22 
e lo speciale rito ex art.25 l.cit. creato in tema di actio ad 
exibendum, è infatti destinata, stante l’unitarietà delle 
esigenze e delle problematiche nonché dei punti di 
riferimento costituzionali, a regolare l’intero universo 
dell’accesso amministrativo inteso come istituto unitario pur 
                                                 
16
 La tesi è di G. ARENA, op. cit., p. 34 e seg., il  quale, basandosi sulla formulazione dell’art. 23 
della L. 241, riteneva che l’espressione  “amministrazioni dello Stato” fosse stata adottata dal 
legislatore proprio  al fine di escludere dall’ambito di applicazione del diritto di accesso i poteri locali. 
17
 Si riteneva infatti che che esistessero tanti diritti di accesso quante fossero le fonti legittimanti : ad 
es. un diritto di accesso regolato dalla L.n.241, ed uno ontologicamente diverso regolato dalla l.142/90 
ovvero un  accesso endoprocedimentale o partecipativo ex art.10 lett.a) della L.241/90, esecitabile da 
chi partecipa al procedimento amministrativo ; e un accesso extraprocedimentale o informativo ex 
art.22 della l.cit. Circa quest’ultima distinzione vedi infra § 2 cap.II. 
 14
nelle specifiche connotazioni di dettaglio che possono toccare 
determinate articolazioni o materie
18
. 
Del resto le disposizioni della L. 241/90 costituiscono, come 
è stato successivamente precisato dal regolamento emanato 
con D.P.R. 352 del 1992, normativa generale “applicabile a 
tutte le pubbliche amministrazioni”. 
Questa breve elencazione dunque è sufficiente a dar conto di 
come il legislatore, anteriormente al varo della L. 241, non 
abbia disdegnato sortite sintomatiche , pur se viziate da 
settorialità, della  necessità   di imboccare la strada della 
ostensibilità. Invero non è difficile scorgere in queste 
affermazioni di principio già alcuni elementi che saranno 
ripresi in modo più organico dalla legge 241 
19
. 
                                                 
18
 In dottrina v F. CARINGELLA op. cit., p.31; in giurisprudenza sull’unicità della tutela accordata 
dall’art.25 della l. n. 241/90 alle situazioni di cui all’art. 10 e all’art. 22 della l. n. 241/90 v. Cons. 
Stato, IV sez., 12 maggio 1993, n.530 in Cons. St., 1993, 611 ; e da ultimo Cons. Stato,VI sez.,22 
magggio 1998 n.796, in Cons. St. , 1998, I, 984. 
19
 Tale ultimo assunto trova piena conferma nella parole di L. MAZZAROLLI, L’accesso ai 
documenti della p.a.. Profili sostanziali, Padova, Cedam, 1998 , secondo cui “la vera novità del 1990 
sta più nella trattazione organica dell’argomento accesso che nell’invenzione di qualcosa di 
veramente nuovo; in quanto, ad esempio, già la L. 142/90 e il d.lgs 322/1989 sul sistema statistico 
nazionale, avevano fatto della pubblicità degli atti la regola e della riservatezza sugli stessi 
l’eccezione”.