''Nudge regulation'' e comunicazione pubblica

6 
 
INTRODUZIONE 
 
“Nei decenni futuri, si 
succederanno manager di successo 
e grandi amministratori ma, (…) i 
veri protagonisti sono i leader, (...) 
determinando una svolta nelle 
regole del potere che, per la prima 
volta nella storia, vede la strategia 
della comunicazione come 
protagonista assoluta”
1
.  
 
Aldilà delle diverse definizioni presenti in dottrina, la comunicazione 
pubblica, così come attualmente presentata in sede universitaria e nelle 
opere ad essa dedicate, ruota attorno al profondo cambiamento che ha 
scosso le pubbliche amministrazioni italiane all’inizio degli anni Novanta, 
grazie al quale si è passati da un tipo di comunicazione, se come tale poteva 
essere definita, autoreferenziale e principalmente basata sul principio di 
segretezza degli atti amministrativi ad una comunicazione biunivoca con il 
cittadino-utente. La figura del destinatario dei messaggi della pubblica 
amministrazione è stato infatti rivalutata e da semplice ricevente passivo è 
diventato un elemento attivo del rapporto comunicativo. Di essenziale 
importanza è in tale ottica quindi verificare se il messaggio è stato realmente 
ricevuto, sollecitare un processo di feedback e ascoltare il cittadino al fine di 
favorire un continuo miglioramento dei propri servizi.  
L‟analisi di tale materia non può prescindere dallo studio della normativa 
italiana e, in particolare, della legge n. 241/90, che segna giuridicamente 
l‟inizio del cambiamento, e della legge n. 150/00, che, al contrario, riassume e 
legittima le innovazioni fino ad allora sviluppatesi. Con tali normative l‟attività 
                                                
1
  R. DILENSCHENEIDER, Comunicazione come decisivo esercizio del potere, Milano, 
Bompiani, 1993, p. 22 (ed. orig. A Briefing for Leaders, New York, HarperCollins, 1992).
7 
di informazione e di comunicazione assurge a funzione amministrativa e ne si 
individuano tre strutture chiavi: l‟ufficio delle relazioni con il pubblico, 
l‟ufficio stampa e la figura del portavoce. 
Questa tesi, tuttavia, ambisce l’obiettivo di ipotizzare un 
ampliamento della disciplina della comunicazione pubblica fornendo un 
nuovo campo di applicazione della stessa e un ulteriore compito, quello di 
essere parte integrante delle politiche pubbliche. All’interno di una politica di 
regolazione economica e sociale, la comunicazione può infatti ricoprire il 
ruolo di funzione strategica, diventando uno strumento fondamentale di 
policy. Essa non deve essere, quindi, circoscritta a strumento finale per 
diffondere le decisioni delle autorità, ma può diventare un‟attività che 
abbraccia tutto l‟iter decisionale. 
Per elaborare tale concetto è stata analizzata la teoria della “nudge 
regulation” proposta dall‟economista Richard Thaler e dal giurista Cass 
Sunstein. I due studiosi, all‟interno dell‟opera “Nudge. La spinta gentile”
2
, 
sostengono che lo Stato si possa avvalere di una nuova teoria regolativa 
che, superando la teoria interventista e quella del “laissez faire”, poggi su 
una miglior architettura delle scelte e su una comunicazione più efficace in 
grado di mettere il cittadino in condizioni di effettuare decisione più 
idonee.  
L‟opera di Thaler e Sunstein, in realtà, non si rivolge esclusivamente alle 
pubbliche amministrazioni o a esperti ma, utilizzando un linguaggio 
colloquiale e accessibile a tutti, offre dei consigli a tutti coloro che hanno la 
responsabilità di organizzare il contesto nel quale gli individui prendono 
decisioni. Tali persone, definite appunto dai due studiosi, “architetti delle 
scelte”, possiedono, più o meno consapevolmente, un enorme potere: le 
opzioni disponibili e la loro presentazione influenzano direttamente le scelte 
compiute dagli individui a favore dell‟una o dell‟altra. Pertanto, sarebbe 
                                                
2
 R.H. THALER e C.R. SUNSTEIN, Nudge. La spinta gentile, Milano, Feltrinelli, 2009 (tit. orig. 
Nudge. Improving Decisions about Health, Wealth, and Happiness, New Haven, Yale 
University Press, 2008).
8 
auspicabile, secondo gli autori, disegnare un’architettura delle scelte che, 
tenendo conto dei processi decisionali degli individui, li guidi verso le scelte 
più giuste, ovvero quelle da garantir loro il maggior benessere. 
Per progettare un‟architettura delle scelte occorre, infatti, prima di tutto 
comprendere che gli individui non formulano le scelte esclusivamente e 
automaticamente sulla base dei costi/benefici degli stessi, bensì optano spesso 
per soluzioni sub-ottimali. In genere, non sono in grado di valutare 
correttamente tutte le opzioni a disposizione e le loro conseguenze e, inoltre, 
sono inclini a deviazioni cognitive che inficiano una scelta corretta. Le 
affermazioni riportate da Thaler e Sunstein sono frutto di riflessioni e studi che 
un filone dell‟economia, detto appunto comportamentale e di cui Thaler è un 
padre fondatore, e un ramo della psicologia che analizza il processo cognitivo 
portano avanti da una ventina di anni.  
Con il termine “nudge”, tradotto in italiano come pungolo, infine essi 
vogliono indicare tutto quell‟insieme di accorgimenti, come l‟obbligo di scelta, 
i meccanismi di feedback o le regole di default, che possono incoraggiare gli 
individui a compiere le scelte più indicate per loro. Le istituzioni, sia 
pubbliche sia private, possono infatti mettere in atto forme di paternalismo 
libertario: ovvero indurre le persone a comportamenti virtuosi senza 
compromettere in alcun modo la libertà di scelta personale. 
Particolarmente stimolante è stato, infine, l‟apporto di un saggio
3
 nel 
quale si mette a confronto la comunicazione pubblica con quella commerciale, 
ponendo, nello specifico, l‟interrogativo del perché la comunicazione pubblica 
non “sfrutti” adeguatamente tutti gli strumenti a propria disposizione. Molti dei 
concetti evidenziati da Thaler e Sunstein, riguardanti sopratutto il modo 
attraverso cui gli individui percepiscono i messaggi e le modalità per costruire 
una architettura delle scelte efficace, sono, di fatti, già alla base della 
comunicazione in campo pubblicitario o aziendale, mentre la comunicazione 
                                                
3
  S. CARUSO, “La controversa politica del nudge: psicocrazia quasi-totalitaria o pragmatismo 
migliorista?” in Società italiana di filosofia politica, 28 settembre 2010.
9 
pubblica appare restia a proporre una comunicazione che utilizzi strumenti 
simili risultando fredda e non accattivante. Come domanda conclusiva, appare 
dunque lecito chiedersi se la comunicazione d’impresa già fa un uso 
“strategico” della comunicazione, perché in campo pubblico non si può 
fare altrettanto? 
La struttura di questa tesi è stata elaborata in modo da fornire, in un 
primo momento, delle nozioni riguardo ai concetti di comunicazione pubblica e 
di regolazione e, successivamente, illustrare i princìpi della nudge theory 
evidenziando, al contempo, il ruolo che la comunicazione acquisisce al suo 
interno. 
Nello specifico, nel primo capitolo sono illustrate le diverse definizioni di 
comunicazione pubblica attualmente proposte dalla dottrina. Inoltre, si fa un 
breve  excursus storico della comunicazione pubblica italiana, al fine di 
evidenziare i diversi approcci che finora lo Stato ha adottato nei confronti del 
cittadino. 
Nella seconda parte, dopo aver fornito spiegazioni riguardo al concetto 
stesso di regolazione e alle sue principali teorie, si presentano i diversi 
strumenti attualmente utilizzati nelle politiche di regolazione. Particolare 
attenzione è inoltre rivolta allo strumento della regolazione informativa e alla 
pratica della consultazione all‟interno della Analisi di impatto della 
regolamentazione.  
La terza parte è invece dedicata alla presentazione di alcuni concetti 
propri della behavioral economics e delle teorie sulle influenze sociali che 
Richard Thaler e Cass Sunstein hanno ripreso ed elaborato per sostenere le loro 
idee. 
Infine, si giunge alla completa illustrazione di questa nuova teoria sulla 
“spinta gentile”, evidenziando come essa presupponga un nuovo tipo di 
relazione con il cittadino, basato sulla trasparenza e sulla chiarezza, e come 
essa si poggi essenzialmente su una comunicazione strategica ed efficace.
10 
 
CAPITOLO 1 
LA COMUNICAZIONE PUBBLICA 
 
1.1 L’evoluzione storica della comunicazione pubblica in Italia 
In Italia, il primo organo statale a utilizzare la stampa come strumento di 
comunicazione giuridica e di propaganda è stato lo Stato Pontificio nel XVII 
secolo, tanto che, fin dal 1626, si dota di una stamperia propria
4
. In 
quell‟epoca, la libera diffusione dell‟informazione è considerata una minaccia 
per il potere sia temporale che spirituale e pertanto fin da subito è introdotto 
dalle autorità anche un sistema invasivo di controllo della stampa. Tutti gli 
Stati europei attuano, infatti, una censura, sia preventiva sia successiva, e un 
regime di esclusiva, in base alla quale l‟attività giornalistica, in senso lato, è 
considerata un privilegio, concesso dal sovrano o dal Papa. 
Durante il Regno d‟Italia, la comunicazione proveniente dalle istituzioni 
pubbliche è strettamente di tipo normativo. Le leggi, le disposizioni e le 
comunicazioni ufficiali sono infatti rese pubbliche, soprattutto dal 1865
5
, 
tramite l‟affissione presso l‟albo pretorio dei capoluoghi comunali e negli uffici 
periferici dislocati sul territorio. Svolge il compito di pubblicità della 
normativa anche la “Gazzetta Ufficiale del Regno d‟Italia”
6
; uno strumento 
                                                
4
  Per un interessante excursus sull‟evoluzione della comunicazione pubblica a partire 
dall‟unità d‟Italia fino alle leggi n. 142 e 241 del 1990 cfr. il saggio di M. GRANCHI,“Storia 
della comunicazione pubblica in Italia: mutamenti istituzionali e modelli territoriali di 
sviluppo”, in Storia e Futuro, 11, giugno 2006. 
5
  Legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. A. 
6
  Nel 1854 è stata creata dal Regno di Sardegna la “Gazzetta Ufficiale”. Il 4 gennaio 1860 ha 
mutato denominazione in “Gazzetta ufficiale del Regno” e, infine, l‟anno successivo è 
diventata “Gazzetta Ufficiale del Regno d‟Italia” con il d.r. n. 67 del 17 marzo. Anche la 
struttura della Gazzetta ha subito numerose variazioni. Nel 1893, con il r.d. n. 377 del 8 
giugno, la pubblicazione è cura del Ministero dell‟Interno che struttura il giornale in tre parti: 
una parte dedicata alla pubblicazione delle leggi e degli altri atti normativi, una seconda che 
propone argomenti di cronaca e attualità e infine una parte destinata agli annunci legali. Nel 
1923 il d.r. n. 1252 del 7 giugno ordina, invece, che siano istituite due sezioni da pubblicare
11 
nato nel 1854 e ancora oggi utilizzato. Nel 1887 i compiti d‟informazione 
attiva e passiva sono ufficialmente distribuiti fra l‟Ufficio stampa del ministero 
dell‟Interno e l‟ufficio di Segreteria del Presidente, che agiscono da filtro per la 
diffusione delle notizie.  
Alla fine del secolo, si intravedono tuttavia i primi segnali dell‟esistenza 
di un‟autonoma funzione amministrativa della comunicazione pubblica 
secondo la quale lo Stato deve adoperarsi per conoscere le condizioni della 
società al fine di migliorare l‟efficienza stessa della vita sociale
7
. Il rapporto 
che intercorre fra amministrazione e cittadinanza è “di tipo tutorio e 
sostanzialmente spersonalizzato”
8
. 
Con l‟avvento del fascismo la comunicazione acquisisce un‟attenzione 
rilevante diventando uno strumento propagandistico a servizio del partito. La 
sua finalità è, infatti, quella di raggiungere gli obiettivi posti dal controllo 
fascista, ossia la cancellazione o minimizzazione di tutto ciò che è nocivo al 
regime e l‟esaltazione dello stesso. Nello specifico, l‟ufficio stampa passa dal 
ministero dell‟Interno al Consiglio dei Ministri e, grazie al d.m. n. 2222 del 9 
agosto 1923, ne è ampliato il potere. Si sviluppa inoltre un nuovo genere di 
comunicazione, quello dell‟advertising pubblico, mediante il quale il soggetto 
pubblico diffonde i messaggi del pensiero fascista attraverso la cartellonistica: 
“i disegni accattivanti e gli slogan efficaci divengono mezzi di comunicazione 
pubblica al servizio della propaganda dell‟Uomo più che un servizio per il 
cittadino”
9
.  
La propaganda diventa un aspetto così fondamentale per lo stesso 
consolidamento del fascismo che l‟Ufficio stampa del governo è dapprima 
                                                                                                                            
separatamente: la“Gazzetta Ufficiale” e il foglio delle inserzioni. Infine, con il Testo Unico 
sulla promulgazione e sulla pubblicazione delle leggi e dei decreti del 1931 (r.d. n. 1256 del 24 
settembre) la “Gazzetta” è costretta a riprodurre l‟intero testo della normativa. 
7
  Cfr. su tale argomento M. DE BENEDETTO, voce “Comunicazione pubblica”, in 
Enciclopedia giuridica Treccani, 2002, che riporta in proposito la questione sollevata da 
Wautrain Cavagnari circa “i mezzi di cui si serve lo Stato per conoscere le condizione della 
società”. 
8
  M. DE BENEDETTO, “Comunicazione pubblica”, op. cit., p. 4. 
9
  M. GRANCHI, “Storia della comunicazione pubblica in Italia”, op. cit., p. 4.
12 
elevato nel 1934 a sottosegretariato alle dirette dipendenze del capo del 
governo poi nel 1935 diventa ministero. Nel 1937, con la trasformazione del 
ministero della Stampa in ministero della Cultura popolare, le funzioni sono 
ulteriormente allargate e il controllo e l‟influenza sulla vita culturale del paese 
diventano sempre più penetranti.  
Con l‟avvento della Repubblica, sebbene si sia giunto ad un sistema 
democratico con pluralità di soggetti politici e civili, le pubbliche 
amministrazioni hanno mantenuto un assetto relazionale distaccato, 
continuando ad utilizzare la comunicazione non per creare un rapporto più 
funzionale con i cittadini ma solo per raggiungere specifici obiettivi di parte e 
per migliorare la propria immagine
10
. La distinzione fra potere politico e 
amministrazione è difficile e poco praticata: ne è esempio l‟assenza di 
comunicazione proveniente dal Parlamento e dal Governo. Essendo i due 
organi statali privi di una struttura comunicativa organica, le notizie sono, 
infatti, diffuse da singoli politici o dai partiti e sono utilizzate principalmente 
come strumento per il coinvolgimento dei propri elettori
11
. 
Ciononostante si può
 
individuare nella previsione di strutture organizzate 
nei Ministeri e presso le Intendenze di finanza, ovvero rispettivamente l‟ufficio 
stampa e il servizio pubbliche relazioni, un passo verso l‟autonomia della 
funzione di comunicazione pubblica
12
. Il primo, costantemente previsto dal 
dopoguerra, è considerato vertice politico dell‟amministrazione e gestisce sia la 
visibilità e l‟immagine del Ministero sia l‟attività di informazione politica. Il 
secondo nasce invece a seguito al primo “Corso di addestramento per un 
miglioramento delle pubbliche relazioni” avviato dalla Scuola centrale 
tributaria nel 1955. Le competenze del servizio di pubbliche relazioni sono 
distinte fra esterne e interne. Con le prime si indicano i rapporti con 
contribuenti, il pubblico in generale, la stampa e gli altri uffici pubblici. 
                                                
10
  P. MANCINI, Manuale di comunicazione pubblica, ed. V, Bari, Laterza, 2008, pp. 113 - 
117. 
11
  Ivi, p. 120. 
12
  M. DE BENEDETTO, “Comunicazione pubblica”, op. cit., p. 2.
13 
All‟interno delle relazioni pubbliche interne rientrano, invece, funzioni quali 
l‟auditing, la comunicazione interna e la formazione del personale. 
A partire dagli anni Settanta, si inizia a delineare un rapporto migliore 
con il cittadino che verte su un nuovo sistema di diritti e doveri. Tuttavia 
permane ancora un modello informativo a senso unico, diretto dall‟istituzione 
al cittadino. Inoltre, quest‟ultimo è considerato esclusivamente come ricettore 
passivo. 
Occorre attendere gli anni Novanta per assistere a un vero e proprio 
spartiacque fra due modi diversi, se non antitetici, di intendere il rapporto fra 
pubblica amministrazione e cittadinanza. Con la legge n. 241 del 7 agosto 
1990, che norma il procedimento amministrativo e il diritto di accesso ai 
documenti, è infatti abolito il principio cardine della segretezza degli atti 
amministrativi su cui si era basata da sempre la pubblica amministrazione, e la 
trasparenza e l‟accesso diventano nuovi diritti per i cittadini.  
L‟assetto relazionale e comunicativo fra i due soggetti diventa paritetico, 
circolare e soprattutto bidirezionale. Il cittadino non riceve più passivamente i 
messaggi, ma diventa parte attiva sia nel momento della verifica della riuscita 
del messaggio sia elemento essenziale nella fase dell‟ascolto. 
Il processo si consolida con il decreto legislativo n. 29/93 che, 
procedendo alla razionalizzazione dell‟organizzazione amministrativa, 
ribadisce i princìpi secondo i quali informare l‟azione amministrativa. È inoltre 
istituito, presso le pubbliche amministrazioni individuate all‟articolo 1
13
, 
l‟Ufficio per le relazioni con il pubblico. È un nuovo organo che, per espressa 
previsione normativa, deve garantire e promuovere il nuovo diritto di 
partecipazione sancito della legge 241/90, informare i cittadini riguardo agli 
                                                
13
  D. lgs. 29/93 art 1 comma 2: “Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le 
amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le 
istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le 
Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le 
istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, 
artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, 
regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale”.
14 
atti e allo stato dei procedimenti e, infine, intraprendere ricerche e analisi al 
fine di formulare proposte alla propria amministrazione sugli aspetti 
organizzativi e logistici del rapporto con l‟utenza. 
Il profondo processo riformatore della pubblica amministrazione si 
conclude nel 2000 con la promulgazione della prima disciplina organica in 
materia di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni. 
La legge n. 150, approvata all‟unanimità il 10 maggio dalla Commissioni affari 
costituzionali del Senato, in realtà, “più che costituire un quadro normativo 
realmente innovativo […] [legittima e rafforza] lo svolgimento di attività di 
comunicazione e informazione già diffuse all‟interno delle amministrazioni 
[…][svolte da] chi ha presidiato pioneristicamente tale funzione amministrativa 
sulla base delle previsioni normative dei primi anni Novanta”
14
. 
La norma, oltre ad effettuare una distinzione fra informazione, diretta 
verso i mass media, e comunicazione, rivolta ai cittadini, agli altri enti e 
all‟interno dell‟organizzazione, definisce le seguenti finalità: 
 illustrare e favorire la conoscenza delle disposizioni normative, al fine di 
facilitarne l‟applicazione; 
 illustrare le attività delle istituzioni ed il loro funzionamento; 
 favorire l‟accesso ai servizi pubblici, promuovendone la conoscenza; 
 promuovere conoscenze allargate e approfondite su temi di rilevante 
interesse pubblico e sociale; 
 favorire processi interni di semplificazione delle procedure e di 
modernizzazione degli apparati nonché la conoscenza dell‟avvio e del 
percorso dei procedimenti amministrativi; 
 promuovere l‟immagine delle amministrazioni, nonché quella dell‟Italia, 
in Europa e nel mondo, conferendo conoscenza e visibilità a eventi 
d‟importanza locale, regionale, nazionale ed internazionale.  
                                                
14
  M. DE BENEDETTO, “Comunicazione pubblica”, op. cit., p. 4.
15 
La legge n. 150/00 disciplina inoltre tre strutture organizzative, molte 
diverse fra loro, per le attività di informazione e comunicazione. Il portavoce è 
una nomina cui è attribuita essenzialmente una funzione di supporto del vertice 
politico-istituzionale. Pertanto, si occupa dell‟informazione dell‟attività politica 
dello stesso e si basa su un rapporto di tipo fiduciario. La sua presenza è a 
discrezionalità dello stesso ministro. L‟ufficio stampa è, invece, una struttura 
più articolata adibita al contatto con i mezzi di informazione di massa. Sebbene 
la sua presenza non sia obbligatoria per l‟amministrazione, la normativa 
richiede che al suo interno operino solamente giornalisti iscritti all‟albo 
nazionale, in modo da garantire un‟elevata professionalità nel campo. Infine, 
l‟attività di comunicazione diretta verso i cittadini è attribuita all‟Ufficio per le 
relazioni con il pubblico. Questo profilo organizzativo è l‟unico fra i tre 
descritti ad essere obbligatorio per legge. Le funzioni ad esso attribuite sono 
molto più estese e complesse rispetto a quelle previste dal decreto legislativo  
n. 29/93 tanto che la dottrina è solita distinguerli denominandoli “Urp di 
seconda generazione” oppure “Uffici di comunicazione istituzionale”
15
. In 
particolare, è loro compito: 
 garantire l‟esercizio dei diritti di informazione, di accesso e di 
partecipazione previste dalla legge n. 241/90; 
 agevolare l‟utilizzazione dei servizi offerti ai cittadini, anche attraverso 
l‟illustrazione delle disposizioni normative e amministrative, e 
l‟informazione sulle strutture e sui compiti delle amministrazioni stesse; 
 promuovere l‟adozione di sistemi di interconnessione telematica e 
coordinare le reti civiche; 
 attuare, mediante l‟ascolto dei cittadini e la comunicazione interna, i 
processi di verifica della qualità dei servizi e di gradimento degli stessi 
da parte degli utenti; 
                                                
15
  Ibidem.