Le autorità indipendenti fra profili giurisdizionali e funzioni normative

TESI SPERIMENTALE-DEPOSITATA
In questo lavoro viene affrontato il tema delle autorità amministrative indipendenti intesi come soggetti di diritto aventi o meno personalità giuridica, che rinvengono una condizione di indipendenza nella loro estraneità rispetto all'apparato burocratico amministrativo e nello svolgimento di compiti propri e specifici, che fuoriescono da quelli di competenza dell'organizzazione pubblica. Enti differenziati dall'amministrazione statale, poiché, in quanto deputati al perseguimento di propri fini, non sono soggetti ai poteri di indirizzo e controllo statali.
Controversa la natura giuridica di tali organismi. Da parte della dottrina si sono sviluppati essenzialmente due orientamenti: l'uno teso a riconoscere alle autorità amministrative indipendenti natura, giurisdizionale o paragiurisdizionale, l'altro favorevole ad attribuire ad esse natura fondamentalmente amministrativa.
In questo quadro si sviluppano le authorities: la Banca d'Italia, il Garante per l'editoria (1981), l'ISVAP (1982), la CONSOB (1985), poi di recente il Garante per la radiodiffusione e l'editoria (1990), l'Autorità garante della concorrenza e del mercato (1990), la Commissione per il diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali (1990) la Commissione di vigilanza sui fondi pensione (1990), le Autorità di regolazione dei servizi pubblici essenziali (1995), il Garante per la protezione dei dati personali (1996), l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (1997).
L’art. 33 del d.lgs. 80/98, come sostituito dalla l. 205/2000 e come modificato dalla pronuncia “manipolativa” della Corte costituzionale 204/2004 ed ulteriormente suffragata dalla sentenza 191/2006 e dalla recentissima 140/2007, ha esteso la giurisdizione esclusiva alla materia dei servizi pubblici.
Il riparto di giurisdizione basato sulla dicotomia diritto soggettivo/giudice ordinario–interesse legittimo/giudice amministrativo dal 1949 costituisce la regola generale, a cui si contrappone, ai sensi dell'art. 103 Cost., la regola di riparto fondata sui "blocchi di materie", di carattere residuale. Infatti, ai sensi della citata disposizione costituzionale, i giudici amministrativi hanno giurisdizione, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi. La regola fondata sui "blocchi di materie" è stata ridimensionata dalla Corte costituzionale nella nota sentenza n. 204/2004 in quanto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sarebbe legittima solo quando, agendo la pubblica amministrazione come autorità, vi sia un "inestricabile nodo" di interessi legittimi e diritti soggettivi che renda opportuna, per esigenze di concentrazione processuale, la sola giurisdizione del giudice amministrativo.
Il punto di arrivo dell’evoluzione legislativa in tema di giurisdizione esclusiva e regolamentazione dell’economia può essere così sintetizzato: se il giudice amministrativo investito di giurisdizione esclusiva è ormai diventato negli ultimi anni, per scelta legislativa, il giudice per così dire “naturale” delle autorità indipendenti, ragioni di coerenza dovrebbero favorire un passo successivo nella direzione di trasformarlo nel giudice “naturale” della regolamentazione economica a prescindere dal soggetto al quale si imputa la competenza esercitata.
Sotto il profilo giurisdizionale viene infine affrontato la questione relativa ai regolamenti delle autorità indipendenti. La denominazione “regolamento” non assicura la natura normativa dell'atto medesimo. Ma, se nel novero delle fonti rientrano tutti quegli atti con cui l'amministrazione, dettando norme nel campo d'azione affidato alle sue cure, comunque innova l'ordinamento giuridico, pur rimanendo necessario l'esame concreto dei diversi atti delle varie autorità indipendenti, non si può negare l'esistenza di una potestà normativa di tali autorità.
In merito all'individuazione del fondamento del potere regolamentare, bisogna sottolineare come tale questione venga ad assumere un particolare significato proprio nell'esame dei regolamenti delle autorità indipendenti, giacché in tale contesto si pone in primo piano innanzitutto la problematica concernente il rapporto (o, meglio, l'esigenza di individuazione di un ragionevole punto di equilibrio) fra principio democratico ed esigenze di efficienza (e quindi di competenza tecnica) e, in secondo luogo, il tema dei rapporti tra ordinamento generale e ordinamenti particolari.