Indirizzo politico e gestione dirigenziale nelle aziende di servizi pubblici

Il principio di separazione funzionale tra indirizzo politico e gestione dirigenziale è stato il cardine di tutte le riforme amministrative dagli anni ’90 ad oggi.
Tali riforme, finalizzate a rendere la Pubblica Amministrazione italiana più imparziale ed efficiente, hanno gradualmente ridotto, sin quasi all’eliminazione (almeno in linea di principio), ogni competenza gestionale in capo all’organo politico, cui spetterebbe unicamente l’indirizzo politico generale, la fissazione degli obiettivi e la valutazione ex post, nel presupposto che le decisioni sui casi concreti debbano essere adottate in piena autonomia dagli organi dirigenziali.
In realtà in Italia la gestione della cosa pubblica è stata, sin dall’unità del Paese, caratterizzata da frequenti intromissioni della classe politica anche nelle procedure più particolari e nelle decisioni di carattere più tipicamente tecnico, secondo una prassi – che continua tutt’oggi - più volte censurata dalla giurisprudenza per violazione del principio d’imparzialità.
Negli ordinamenti moderni la dirigenza è, infatti, caratterizzata dalla tensione fra due valori inevitabilmente confliggenti: il principio democratico di sovranità popolare, espressione della rappresentanza politica, e il principio di imparzialità, che richiede un'amministrazione al servizio dell'intera collettività e non solo del ceto politico, né dei rappresentati intesi come “clientela” o gruppo di interesse (“lobby”) facente capo ad un singolo uomo politico.
La presente tesi intende affrontare proprio il problema del conflitto tra tali valori, con particolare riferimento alla situazione nel campo dei servizi pubblici locali e secondo una prospettiva tecnico-giuridica, data seguendo l’evoluzione legislativa e della giurisprudenziale.
Il primo capitolo è un excursus dell’evoluzione, in campo legislativo, del criterio di separazione funzionale tra indirizzo e gestione, a partire dalla “Legge Cavour” del 1853 ai giorni nostri.
Il secondo capitolo intende delimitare l’ambito oggettivo del problema: il conflitto tra dirigenza e politica si pone (lapalissianamente) solo laddove è presente la politica, ovvero nel campo degli affidamenti in house di pubblici servizi, fattispecie che viene ripercorsa nella sua travagliata evoluzione legislativa e giurisdizionale, anche di matrice comunitaria. Si evidenzia peraltro il mancato recepimento del criterio di distinzione funzionale nel settore delle aziende speciali, disciplinate ad oggi da normative preesistenti, risalenti al 1925 e al 1986.
Il terzo ed il quarto capitolo insistono sulla divisione funzionale dei poteri spettanti, rispettivamente, alla politica (atti di indirizzo) ed alla dirigenza (atti di gestione), secondo le attribuzione legislative ed i casi in concreto considerati dalla giurisprudenza.
Il quinto capitolo, infine, indica alcune delle principali criticità nell’attuale assetto di poteri (asservimento del dirigente alla politica ed inamovibilità della stesso), altresì indicando alcune tra le possibili soluzioni ed i correttivi attuabili.