L'amministrazione civile del Kosovo verso la definizione di uno status territoriale, profili di diritto internazionale

L’amministrazione provvisoria di un territorio è uno stadio essenziale nel processo di ricostruzione postbellica di un paese scosso da conflitti civili o che, in ogni caso, racchiude entro i propri confini la presenza di forze contrastanti che ne rivendicano la sovranità.
Il seguente studio si propone di esaminare, sotto il profilo del diritto internazionale, tutti gli avvenimenti che hanno cambiato il volto del Kosovo a partire dal 9 giugno 1999, data in cui, dopo 78 giorni di bombardamenti che avevano condotto la regione nel caos, venne siglato l’accordo tecnico-militare definito Kumanovo Agreement. La missione in Kosovo è stata scelta come oggetto del nostro studio, in quanto rappresenta l’ultimo stadio di questa evoluzione ed ha aperto la strada ad una nuova concezione d’interventi che, a differenza delle missioni finalizzate al mantenimento o all’imposizione della pace, hanno il compito di costruire una solida cornice politico-istituzionale, al fine di assicurare lo sviluppo pacifico di un territorio.Queste operazioni, meglio definite come missioni di peace building, vanno oltre le tradizionali azioni di peace keeping e peace enforcement, prevedendo misure atte a riformare o rinforzare le istituzioni di governo, con lo scopo di assicurare la creazione di strutture per l’istituzionalizzazione della pace.La logica di questi interventi è fornire un ambiente adatto ad assicurare lo sviluppo equo e spontaneo di solide istituzioni, con la prospettiva di trasferirvi -una volta raggiunto lo stadio finale- quei poteri di governo oggetto di amministrazione provvisoria.In assenza di documenti o accordi in cui le parti richiedano espressamente un intervento delle Nazioni Unite, il nostro studio ha individuato il mandato della missione dell’ONU in Kosovo nelle disposizioni della risoluzione 1244 che il Consiglio di sicurezza ha adottato il 10 Giugno 1999. Mandato, questo, che non ha precedenti rispetto alle passate missioni in quanto, per la prima volta nella storia dell’ONU, una risoluzione istituisce un’amministrazione transitoria per lo sviluppo e il monitoraggio d’istituzioni di governo di un territorio.La parte centrale di questo lavoro si concentra sull’analisi della suddetta risoluzione, che autorizza l’istituzione di due presenze internazionali in Kosovo: una civile, denominata United Nation Interim Administration for Kosovo (UNMIK) ed una di sicurezza, guidata dalla NATO e nota come Kosovo Force (KFOR), presenze che insieme mirano ad istituire un regime di autonomia sostanziale e di effettiva autoamministrazione della regione, ribadendo fermamente la sovranità e l’integrità territoriale della Repubblica Federale di Jugoslavia e di tutti gli Stati della regione. Quanto alla struttura della missione civile e all’ampia portata del mandato affidatole, nel corso della trattazione è stata sviluppata un’ampia descrizione delle quattro componenti o “pilastri” di cui essa si compone, che sono: Assistenza Umanitaria, Amministrazione Civile, Democratizzazione ed Institution Building, Ricostruzione Economica. Chiudendo il quadro storico-giuridico delle misure atte alla ricostruzione post - bellica del Kosovo, l’ultima parte della trattazione esamina i recenti sviluppi della missione e le future prospettive per il raggiungimento dello status finaleIl suo lungo cammino verso la creazione e il consolidamento di un’amministrazione transitoria nella regione kosovara non è stato quindi scevro di difficoltà. In primis la connaturata ambiguità del mandato, derivante sia dal carattere di eccezionalità che il Consiglio di Sicurezza ha voluto conferire alla missione, sia alla contraddizione tra la risoluzione 1244 -che ribadisce l’integrità della Repubblica di Jugoslavia- e la richiesta d’indipendenza mossa dalla maggioranza della popolazione. La suddetta ambiguità si traduce anche nell’assenza di qualsiasi previsione circa lo status finale della regione, che dona alla missione un’incertezza intrinseca in ogni suo stadio di sviluppo, dandole quel suo peculiare carattere “open-ended” -ossia irrisolto- senza un termine prestabilito.Esaminiamo, quindi, le difficoltà incontrate durante la definizione di uno status finale, a partire dall’originaria formulazione della risoluzione 1244, passando per l’analisi del Constitutional Framework e della politica di Benchmarking e delle “immediate priorities” del programma “standards for Kosovo”, fino ai recenti negoziati di Vienna e al Piano Ahtisaari.