La grazia: potere presidenziale e controfirma ministeriale

“La grazia: potere presidenziale e controfirma ministeriale”
L’obiettivo della tesi è stato quello di approfondire il tema del valore della controfirma ministeriale rispetto agli atti del Presidente della Repubblica ed in particolare all’atto di concessione della grazia.
Ho pertanto approfondito il problema dell’esatta configurazione del potere presidenziale in materia di concessione della grazia e del ruolo assunto in merito dal Ministro della Giustizia.
Nel nostro ordinamento la consuetudine costituzionale riconosce al Presidente della Repubblica il potere di concedere la grazia e commutare le pene prevedendo altresì un ruolo del Ministro della Giustizia.
La grazia è un provvedimento individuale di clemenza che agisce sulle pene comminate condonandole o commutandole in pene diverse.
Essa è irrevocabile e irrinunciabile ed agisce in caso di sentenza di condanna definitiva, si differenzia dagli atti di clemenza collettiva quali l’amnistia e l’indulto.
La grazia pone l’accento sulle esigenze di giustizia ed equità del caso singolo.
L’art. 681 del codice di procedura penale prevede che l’istanza di grazia possa essere avanzata dall’interessato, da un congiunto, dal Consiglio di disciplina o dal Magistrato di sorveglianza che in particolare attestano la buona condotta del condannato e l’opportunità di tale atto.
Nasce all’epoca delle monarchie assolute quale prerogativa regia, con l’avvento della Costituzione tale potere viene attribuito al Presidente della Repubblica.
Nell’ordinamento costituzionale italiano il potere di concedere la grazia viene attribuito espressamente, al comma 11 dell’art. 87 della Costituzione,al Presidente della Repubblica.
Tale potere è insuscettibile di limiti giuridici sostanziali nell’esercizio e non può essere sottoposto a controllo di legittimità costituzionale.
Il problema sorge tuttavia rispetto al disposto 89 della Costituzione che prevede che gli atti del Presidente della Repubblica sono validi solo se controfirmati dal ministro proponente che se ne assume la responsabilità. Sebbene infatti la prassi preveda la necessità della controfirma ministeriale anche per l’atto della concessione della grazia non è chiaro il suo valore giuridico. La proposta del Ministro è infatti un atto interno con valore di avviso favorevole a seguito di una fase istruttoria e di una valutazione generale di merito. E’ importante ricordare che la controfirma ministeriale va valutata in funzione della natura del provvedimento presidenziale in cui si inserisce. Con riferimento all’atto di concessione della grazia a seconda che esso sia considerato un atto sostanzialmente presidenziale, un atto sostanzialmente ministeriale o un atto complesso la controfirma assume valore diverso. Nel primo caso la controfirma è un atto dovuto e di mera verifica formale, nel secondo caso il ruolo del ministro è rilevante e il potere attribuito al Presidente della Repubblica è meramente formale ed eredità di una prerogativa regia e nell’ultimo caso la controfirma diventa requisito imprescindibile per la validità dell’atto.
L’orientamento principale della dottrina considera questo potere una prerogativa esclusivamente presidenziale e quindi il ruolo del Ministro della Giustizia è di mera verifica formale.
Questo è l’orientamento sposato anche dalla proposta di legge Boato del 30 luglio 2003 a modifica dell’art. 87 della Costituzione. Tale proposta prevedeva l’attribuzione esclusiva al Capo dello Stato del potere di concedere la grazia ed altresì che la controfirma venisse apposta dal Presidente del Consiglio dei Ministri anziché dal Ministro della Giustizia che manteneva poteri istruttori da esercitare solo su proposta del Capo dello Stato.
La legge Boato ha rappresentato un tentativo di risolvere le difficoltà rispetto alle attribuzioni fra il Presidente della Repubblica e il Ministro della Giustizia innovando la prassi seguita fino ad oggi. Tali difficoltà e carenze di chiarezza nella normativa attuale sono emerse inoltre in particolare in due casi controversi di concessione della grazia quali Curcio e Sofri a seguito dei quali si è giunti ad un aspro confronto istituzionale.
La stessa proposta di legge Boato, che si proponeva di modificare con legge ordinaria quanto previsto nell’art. della Costituzione, non ha chiarito questi punti controversi. Essa stessa presentava elementi contrastanti e di illegittimità costituzionale ed anche per tali motivi ha avuto esito negativo.
Allo stato attuale appare evidente che per l’atto di concessione della grazia, come per tutti gli atti del Presidente della Repubblica, si instaurano delle relazioni tra Presidente della Repubblica e Ministro (proponente/competente) che non possono essere predeterminate rigidamente dalla Costituzione ma che dipendono spesso da motivazioni di opportunità e dalla dialettica propria degli organi costituzionali.