La responsabilità della PA in pendenza di condicio iuris

Quale peculiarità di alcune pronunce della Suprema Corte in materia di contratti stipulati iure privatorum tra PA e privato, la condotta dolosa o colposa della PA dà luogo a responsabilità in contrahendo ex art 1337 c. c., qualora, nonostante l’avvenuto perfezionamento del contratto tra privato danneggiato e PA danneggiante, su di esso sia ancora pendente l’approvazione da parte della competente autorità di controllo, quale classica ipotesi di condicio iuris sospensiva di efficacia.
Quale atteggiamento piuttosto conservativo rispetto al pregresso sfavore circa la configurabilità di responsabilità precontrattuale in presenza di un contratto valido, comunque, la Suprema Corte ha affermato che, premettendo una sostanziale parificazione tra detti contratti inefficaci ed i contratti in itinere, l’estensione della responsabilità precontrattuale alla fattispecie in esame non incide, sostanzialmente, sui principi di cui al prevalente indirizzo giurisprudenziale, sia perché «l’inefficacia dei contratti presi in esame impedisce di valutare il comportamento delle parti alla stregua dei principi di diligenza e buona fede che regolano, nel codice civile, l’adempimento e l’esecuzione dei contratti, principi che, viceversa, non possono non applicarsi per i contratti validi ed efficaci sin dalla loro conclusione»; sia perché «la mancanza di univoche spiegazioni, dell’estensione della responsabilità precontrattuale nei casi suddetti, fornite da questa Corte […] conviene vieppiù dell’esattezza dei criteri posti alla base dell’indirizzo giurisprudenziale prevalente […]».
Analizzando più nello specifico le fattispecie concrete che sono state analizzate a tal proposito, il fatto oggetto della sentenza Cass. Civ., 23 maggio 1981, n. 3383 è il seguente: un architetto, quale attore ricorrente, riceve, dal Ministero della Difesa, l’incarico di predisporre un particolareggiato progetto di ristrutturazione dell’Accademia Militare di Modena; firmata la convenzione, nonostante manchi il nulla osta del Ministero della Pubblica Istruzione, il Ministero della Difesa pretende la realizzazione anticipata del progetto, minacciando l'architetto di gravi penali per i ritardi nella consegna e, allo stesso tempo, dell’esonero dall’incarico senza diritto al compenso, qualora il ritardo della prestazione superi i trenta giorni. Pertanto, l’architetto compie la propria prestazione lavorativa entro il termine assegnatogli, ma il nulla osta è rifiutato, motivo per cui lo stesso professionista agisce contro il Ministero della Difesa, al fine di essere risarcito a titolo di responsabilità precontrattuale ex art. 1337 c. c.
Nonostante la domanda sia stata respinta sia in primo grado, sia in appello, la Cassazione ha ritenuto che «in tema di contratto stipulato fra la PA ed il privato - nella specie, conferimento di incarico professionale per la redazione del progetto di opera pubblica -, il comportamento dell'amministrazione medesima, la quale, all'infuori dell'ipotesi eccezionale di espresso ordine di esecuzione anticipata per ragioni d'urgenza, pretenda l'adempimento della prestazione prima dell'approvazione del contratto stesso da parte della competente autorità di controllo, dà luogo, ove tale approvazione non intervenga, a responsabilità precontrattuale, secondo la previsione dell'articolo 1337 c. c., il quale trova applicazione anche con riguardo al negozio già perfezionato e vincolante, ma non suscettibile di esecuzione in pendenza di condizione sospensiva legale d'efficacia».
Parallelamente, il fatto oggetto della sentenza Cass. Civ., sez. I, 04 marzo 1987, n. 2255 è il seguente: essendosi verificato il processo verbale di aggiudicazione definitiva dell’esecuzione di un’opera pubblica, quale atto conclusivo del procedimento di gara pubblica, il contratto tra un privato appaltatore ed il Comune di Sapri committente è stato validamente concluso. Tuttavia, nonostante il Comune di Sapri sia stato invitato, previo decreto ad hoc emanato dal Provveditore alle opere pubbliche della Campania ad eseguire la consegna dei lavori, lo stesso omette la redazione del contratto formale di appalto e, di conseguenza, non lo trasmette al prefetto ai fini del rilascio del nulla osta. Pertanto, l’appaltatore agisce in giudizio, domandando la risoluzione del suddetto contratto di appalto per inadempimento della PA.
Concordemente a quanto stabilito in appello, la Cassazione afferma che, poiché l’approvazione dell’autorità di controllo è ancora pendente, la domanda di risoluzione per inadempimento deve essere respinta, giacché il suddetto scioglimento del vincolo contrattuale presuppone necessariamente l’eseguibilità del contratto stesso, che, nel caso di specie, è ancora sospesa. Pertanto - conclude la Cassazione -, «nei contratti della PA, quest’ultima è tenuta a comportarsi secondo buona fede anche nel periodo successivo alla conclusione del contratto in pendenza dell’approvazione da parte della competente autorità di controllo, sicché soggiace a responsabilità precontrattuale, qualora l’attività di controllo sia stata impedita o frustrata dal comportamento doloso o colposo della PA»: nel caso di specie, deve ritenersi che il comportamento del Comune di Sapri inteso a disattendere gli obblighi strumentali di redazione del contratto formale di appalto e di trasmissione all’autorità di controllo per l’approvazione concreti un’ipotesi di violazione del principio di buona fede, che nei contratti della PA è da considerarsi più ampio di quello tracciato dall’art. 1337 c. c.