Management delle Public Utilities:

Management delle
Public Utilities 
Appunti di Martina De Luca
Università: Università degli Studi di Pisa
Facoltà:  Economia
Corso di laurea magistrale in Economia aziendale; Strategia management e
controllo, costi performance 
Esame: Management delle Public Utilities 
Docente:  Vincenzo Zarone
Anno Accademico 2019/202026.02 
CLASSIFICAZIONE DELLE AZIENDE PUBBLICHE: NOZIONI E TIPOLOGIE 
 
Come si perviene a definire un’azienda pubblica, cos’è un’azienda pubblica?  
È una classificazione del più vasto insieme delle aziende. Le aziende pubbliche sono delle aziende con 
l’aggettivo “pubbliche” in più.  
Alcuni criteri di classificazione delle aziende possono essere le dimensioni: aziende piccole, grandi o 
medie, e possono essere classificate in base al numero dei dipendenti, al valore della produzione, al 
fatturato o al numero di clienti.  
Un’azienda grande si vede sicuramente dal numero dei dipendenti.  
Ad esempio, se faccio un confronto fra Tim o Vodafone per vedere quale delle due è più grande, una delle 
prime cosa che faccio è vedere il numero dei clienti. 
Ci sono aziende, che per dire se sono grandi o piccole, le guardiamo in base al numero dei clienti, e altre 
in base ad altri parametri, come ad esempio tra Coca-Cola e Pepsi, si osserva il numero di bottiglie 
vendute. 
Ci sono vari tipi di classi che possiamo individuare, il codice Aideco ci aiuta, ci permette di distinguere le 
aziende in base al settore di appartenenza. Infatti, per le aziende esistono dei settori di appartenenza, ma 
questo non basta per definire l’azienda pubblica.  
 
Prima della legge 142 del ’90, c’era la possibilità di prevedere aziende speciali, le municipalizzate ed enti 
giuridicamente distinti dai comuni attraverso le quali si erogavano servizi pubblici, però non c’era lo 
strumento delle società di capitali (srl, spa).  
A partire dagli anni 90, si sono introdotte forme di gestione tramite le società di capitali, per i comuni, per 
le regioni, per lo Stato e per le camere di commercio. Le srl sono più diffuse in certi contesti e le spa in 
altri.  
Non soltanto le società di capitali sono, però, le possibili articolazioni attraverso le quali gli enti pubblici 
erogano o fanno erogare i servizi, perché, per esempio, ci sono alcuni settori di attività degli enti pubblici 
che hanno fondazioni o altri tipi di enti giuridicamente distinti o rilevanti che non sono società di capitali, 
ma che erogano lo stesso servizi. 
Ad esempio, l’istituto per la promozione musicale a Lucca non è una spa, è comunque un ente 
giuridicamente distinto dal comune e collegato con esso attraverso qualche tipo di relazione proprietaria.  
Questo per dire che, non sono solo società di capitali le possibili forme in cui si articola un comune, ma 
molto spesso, in relazione alle forme di gestione dei servizi pubblici locali, ci concentriamo solo su esse 
perché, per prima cosa, è sono forme relativamente nuove (dagli anni ’90 sono state introdotte) e poi 
perché sono dimensionalmente rilevanti. Tutti i comuni hanno una partecipata, anche i comuni più piccoli, 
oppure hanno una quota all’interno di una partecipata che raccoglie più comuni. 
Ci sono anche amministrazioni pubbliche che si mettono insieme e costituiscono una società per qualche 
scopo, un consorzio per esempio (consorzio idrico). 
Ad esempio, la Geofor è un’azienda partecipata da più comuni per un’erogazione più efficiente del servizio 
di igiene ambientale. Non sarebbe economicamente razionale avere tante Geofor per tutti i comuni 
dell’area pisana (Pisa, San giuliano, Vecchiano ecc…). Per cui, si trovano degli accordi tra comuni per far 
svolgere con continuità il servizio territoriale. Questi accordi si riferiscono ad accordi con società di capitali 
per un’erogazione più efficiente del servizio.  
Un altro esempio sono gli asili nido che, tuttavia, non sono società di capitali. Non tutti gli asili nido sono 
di proprietà del comune, gli asili nido del comune hanno una loro forma giuridica, altri asili nido sono in 
convenzione. Sono società private che però decidono di stare ad alcune regole pubbliche (controlli a cui 
si sottopongono, accreditamento) e decidendo di sottostare a quelle regole hanno dei vantaggi, ad 
esempio in termini di maggiore mercato.  
Prendendo ad esempio il comune di Cascina e il comune di Pisa, sono di più le persone che vengono a 
lavorare a Pisa da Cascina che viceversa, e magari mandano i figli all’asilo o a scuola a Pisa e il comune 
non ce la fa a soddisfare tutta la domanda, per cui, si crea un ingolfamento dei servizi che deve offrire il 
comune di Pisa, che non ce la fa a fare tanti asili nido, quanti gliene servono. Allora, nascono queste forme 
di collaborazione.  
 
Le amministrazioni pubbliche hanno un funzionamento di relazioni a rete che a volte possono essere 
formali, a volte sono del tutto informali. Nello specifico, il massimo della relazione da un punto di vista 
formale è quando il comune è socio di un altro soggetto privato e insieme erogano un servizio (c’è la gara, 
il contratto, le clausole statuarie), ovvero ci sono strumenti di diritto privato formalizzati. Altre volte la 
rete è informale, come ad esempio, avere una sala del comune per promuovere la cultura musicale per 
bambini disabili. Non è un servizio erogato dal comune, ma è erogato da un’associazione terza senza soldi 
in cambio. Tuttavia, questa erogazione ha un grande impatto sul territorio. Questa rete informale ci 
permette di erogare servizi convenzionati di cui ne viene promossa la conoscibilità anche solo entrando 
sul sito del comune. 
 
Il mondo degli enti pubblici rispetto all’erogazione dei servizi, non è descritto solo dalle aziende 
partecipate, ma è molto vario e dobbiamo tenerne in considerazione, sebbene parleremo molto delle 
società di capitali, perché sono molte, perché lavorano in servizi economicamente rilevanti e perché in 
queste si ha un ingente spostamento di denaro.  
Infatti, ad esempio, l’igiene ambientale muove molto più denaro della promozione musicale.  
Ecco perché molto spesso si fa tanta attenzione su questi servizi economicamente più rilevanti (PUBLIC 
UTILITY), ma non sono, per il territorio, meno importanti di altri servizi come la promozione culturale, il 
decoro urbano e le tradizioni. Il territorio senza queste ultime attività è un territorio svuotato. 
Tuttavia, noi ci concentreremo specialmente sui settori economicamente più rilevanti, cioè quelli delle 
public utilities. 
Tornando alla classificazione delle aziende, la dottrina economico-aziendale ci dice cosa è l’azienda 
(definizione di Giannessi). 
Riguardo l’ordine combinatorio nelle aziende pubbliche, cioè come combinare i fattori della produzione 
in maniera ottimale, che problematiche si possono riscontrare? 
Ad esempio, non si può comprare le risme di carta dove ci pare, ma bisogna ricorrere a forme di acquisto 
che hanno il massimo dell’economicità. 
Non è possibile, per quanto riguarda le assunzioni, assumere il figlio del sindaco per lavorare in comune, 
ci dovrà essere un’assunzione tramite concorso pubblico. Quindi, l’ordine combinatorio nelle aziende 
pubbliche è complicato perché risente di un sacco di vincoli che sono a tutela degli interessi più ampi della 
collettività.  
Nelle aziende private queste decisioni appena descritte possono essere prese rendendo semplicemente 
conto ai soci. Poi sarà il mercato a dire se la scelta intrapresa è giusta o sbagliata. 
Invece, nelle aziende pubbliche ci sono delle regole e queste regole si applicano a tutela di interessi di 
livello superiore. Un soggetto economico che in quel momento comanda, non può fare come gli pare, ci 
sono degli interessi da tutelare, ovvero gli interessi della collettività di riferimento. 
 
Ordine di composizione: forze interne e forze esterne. La forza esterna che pigia molto sull’azienda privata 
è il mercato perché bisogna competere sempre. In relazione alle istanze che provengono dal mercato, 
l’azienda modifica le proprie caratteristiche.  
L’azienda, quale che sia, ha una forte identità.  
Per le aziende pubbliche la forza esterna che pigia forte e fa sentire le proprie istanze non è il mercato, 
ma è importante l’interesse cittadino. Ad esempio, per quanto riguarda le protesi delle anche, si tratta di 
un quasi mercato perché non posso scegliere su Amazon la protesi che voglio, vado all’ospedale e mi 
opero, non c’è un riferimento di prezzo. Non è come scegliere un locale dove sceglierò quello che mi 
offrirà il miglior rapporto qualità/prezzo o che avrà le vetrine più carine. Non avrò il riferimento del prezzo 
quando andrò a scegliere se operarmi a Pisa o a Firenze. Invece, per il privato il riferimento al prezzo è 
importantissimo.  
Ad esempio, quando devo comprare una macchina, parto da un intorno e mi domando quanto posso 
spendere, fissato un tetto massimo di spesa, poi sceglierò il modello che più mi piace.  
Invece, per la scelta della scuola non mi baserò sul prezzo. L’asimmetria informativa è molto forte, non 
posso sapere qual è la scuola migliore o peggiore se non che per sentito dire.  
L’erogatore di un servizio si sceglie in base al servizio di prossimità. È un mercato che prescinde totalmente 
(o quasi) dal prezzo. Se un servizio pubblico è vicino casa, solitamente viene scelto quello dai cittadini. 
Per le aziende pubbliche è importante l’interesse cittadino (forza che pigia dall’esterno). Esempio: se mi 
opero di protesi all’anca, non mi diranno tutti i costi sostenuti dall’ospedale, ma mi diranno 
semplicemente di pagare il ticket.  
Oppure, il comune quando, per esempio, istituisce una residenza socio-assistenziale per gli anziani, lo fa 
per avvantaggiare fasce deboli che sarebbero escluse dalla fruizione di certi servizi.  
È questa la finalità che muove un ente pubblico a diventare titolare di una funzione pubblica e a far 
erogare un servizio a chi lo gestisce.  
La gestione e l’erogazione di un servizio non può prescindere dal fatto che ci siano grandi differenze dal 
punto di vista della capacità di pagare un servizio nella popolazione di riferimento. Questa è una differenza 
con il settore privato, qui si parla di interesse di fruizione diffusa.  
Comunque, nell’offrire i servizi, il comune deve sempre rispettare standard qualitativi, non è che per 
offrire un servizio in maniera ampia deve scendere al di sotto di standard qualitativi. 
I servizi offerti dal comune cercano di ottimizzare lo spazio. Infatti, ad esempio, mentre in una clinica 
privata il paziente pagherà di più per avere una stanza singola, nel pubblico ci saranno stanze triple con 
infermieri al servizio contemporaneamente di tre pazienti.  
 
Possiamo fare tante distinzioni fra l’azienda pubblica e privata, ma non perché non valgano le regole di 
fondo che rientrano nella definizione di azienda, come il fatto che il fine dell’azienda è identificato 
nell’equilibrio economico a valere nel tempo cioè nel bilanciamento costi-ricavi, ma perché l’azienda 
pubblica ha interessi che si riversano sulla collettività. Allora, è giusto che per le aziende pubbliche viga il 
pareggio di bilancio, in modo da non sperperare le risorse pubbliche.  
Se si fa il bilancio per le società di capitali, il bilancio del comune non è più un bilancio che ha in pancia 
una certa entità che eroga un servizio, perché c’è una separazione tra il bilancio della società che eroga il 
servizio e quello del comune.  
In questo modo si riesce a capire dove sono le inefficienze nell’erogazione di un servizio. 
L’equilibrio economico si garantisce attraverso la piena evidenziazione degli andamenti gestionali 
(concetto fondamentale).  
Anche se la società di capitali è al 100% del comune, avere due bilanci separati permette di avere una 
chiara indicazione sui costi e ricavi del servizio erogato, inoltre permette di evidenziare una autonomia 
formale e gestionale.  
Se c’è separazione, c’è possibilità di analisi differenziata fra gli andamenti generali del comune e gli 
andamenti di quella partecipata che fa, ad esempio, il trasporto pubblico locale e quindi si può vedere se 
e dove ci sono delle inefficienze e se ci sono degli oneri che sono connessi alla gestione (oneri impropri) 
oppure se ci sono degli oneri che il comune ha deciso di accollarsi sempre in virtù di quegli interessi socio-
economici che non è detto che debba rinunciare a fronteggiare.  
Ad esempio, per quanto riguarda il trasporto pubblico locale, se una corsa è in perdita (tanti pullman per 
la corsa e poche persone che ne usufruiscono) e sono un ente pubblico, mi devo chiedere quanto è 
strategica quella corsa, quanto è importante, e se favorisce la mobilità degli anziani. Da un punto di vista 
gestionale, se una corsa è in perdita significa che non c’è un ritorno appropriato rispetto ai costi che devo 
sostenere come ente per erogarla.  
Se ritengo ugualmente la corsa in perdita come strategica, devo sapere quanto è il costo aggiuntivo di 
tenere questa perdita, devo evidenziarla e poi posso decidere di sostenere comunque quei costi.  
Il denaro che mi serve per coprire quei costi li prenderò da ricavi di altre corse più remunerative. Parte 
dei sopra-ricavi coprono i sopra-costi perché alcune corse devono essere garantite comunque, il comune 
deve garantire a tutte le fasce della popolazione di potersi spostare con i mezzi pubblici. La scelta che il 
comune fa di lasciare anche le corse meno retributive, è per tutelare alcune fasce della popolazione. 
Questa cosa non si ha nelle aziende private che fanno esclusivamente il loro interesse. 
È importante ricordare che il fine ultimo dell’azienda è l’equilibrio economico nel tempo. 
 
Come possiamo distinguere un’azienda pubblica da una privata? 
(slide Come differenziare le aziende private da quelle pubbliche) 
- Funzione economica principale svolta: azienda manufatturiera, azienda di servizi… 
- Tipo di attività economicamente esercitata o condizioni di chi amministra l’azienda: 
ci sono aziende dipendenti e indipendenti in base alla separazione dell’organo di governo 
dall’organo volitivo. (Giunta comunale organo volitivo, consiglio comunale organo di governo). 
In un’azienda l’organo di governo è più ristretto. Mentre l’organo volitivo è l’assemblea che esprime la 
volontà dei soci che delegano in maniera più o meno diretta agli amministratori la gestione.  
Nel caso di azienda pubblica ci può essere maggiore o minore rilevanza all’interno dell’assemblea a 
seconda del grado di pervasività del soggetto pubblico che siede in assemblea.  
Ci sono aziende partecipate che sono in house providing che sono 100% di un comune o 100% di enti 
pubblici ma non di uno, bensì di due comuni. Oppure, ci sono aziende partecipate perché c’è il comune al 
50% e due soci privati al 25%.  
L’organo volitivo è diverso e anche il regime di delega.  
Le aziende sono dipendenti o indipendenti a seconda della condizione di chi amministra l’azienda.  Un 
organo volitivo composto al 100% da un comune, è chiaro che eserciterà un’influenza più forte e non ci 
saranno divergenze, il comune sa cosa vuole.  
Il criterio discriminante che prenderemo maggiormente in considerazione per le aziende pubbliche per 
differenziarle dalle aziende private, è la SOGGETTIVITÀ aziendale, sia giuridica che economica. L’azienda 
è un fenomeno oggettivo e soggettivo. 
Nell’azienda pubblica si ha un’importante differenza fra: 
- Dimensione istituzionale: funzione di rappresentanza della collettività da parte dei soci. La parte 
istituzionale che deriva dal fatto che il socio dell’azienda non è un socio qualunque, è un ente 
pubblico, ad esempio il comune, e quindi ha la funzione della rappresentanza della collettività. La 
funzione istituzionale è molto importante perché differenzia molto la proprietà pubblica da quella 
privata. 
- Dimensione aziendale: cerco di capire la combinazione aziendale: input  combinazione  
output. (Es: comprare autobus che costano meno). 
Dal punto di vista del management pubblico si soddisfa il bisogno del cittadino, permettendo a loro di 
pagare un prezzo sproporzionato rispetto ai costi che servono per erogare un determinato servizio. È 
questa la differenza tra pubblico e privato. Gli output della combinazione non sono remunerati con dei 
prezzi veri e propri, molto spesso ci sono le tariffe e i costi sono coperti con la tassazione diretta e indiretta. 
Al pronto soccorso ci sono diversi ticket per una stessa prestazione, proporzionati alla capacità (fascia di 
reddito) di ciascun individuo. Tuttavia, il pagamento del ticket non remunera totalmente l’azienda per i 
costi sostenuti, sia il ticket pagato da soggetti più facoltosi, sia il ticket di soggetti più poveri. Stesso 
discorso per il pagamento delle tasse universitarie che non remunerano lo stipendio dei professori. Lo 
Stato ci mette la differenza. Questo differenzia, molto spesso, l’azienda pubblica da quella privata. 
Il criterio rilevante per la differenziazione delle aziende pubbliche da quelle private è la soggettività in 
senso giuridico ed economico. Non è facile definire ciò che è pubblico da ciò che è privato. Ci sono aziende 
private che decidono di assoggettarsi a regole di diritto amministrativo come società di capitali che 
erogano servizi pubblici come se fossero il comune e devono sottostare a determinate regole. Ad 
un’azienda privata che opera in un settore che ha un interesse per la collettività, si applicano le regole del 
diritto amministrativo e quindi si dà libero accesso alle informazioni perché c’è da garantire un interesse 
superiore. Ecco perché è complicato il rapporto fra privato e pubblico.  
In house providing: quando una società pubblica eroga servizi prevalentemente presso l’ente che ne è 
proprietario e l’ente che ne è proprietario ne effettua un controllo analogo a quello che effettuerebbe sui 
propri uffici.  
L’importanza per in house providing è che non devono fare una gara: creano una società pubblica e a quel 
punto se ricorrono quelle due condizioni: lavorano per il comune e lavorano facendosi controllare come 
se fossero un ufficio del comune, allora il comune può attribuirgli il servizio senza fare la gara per il socio 
o per il mercato.  
Di norma, secondo quanto stabilito dalla legge, i servizi pubblici si affidano tramite gara per il mercato o 
per il socio. Invece, in house providing è un’altra storia. Quindi le applicazioni del diritto pubblico e privato 
dipendono dal fatto della soggettività giuridica pubblica o privata.  
Per sapere se siamo di fronte ad un’azienda pubblica o privata dobbiamo guardare il soggetto giuridico e 
il soggetto economico.  
In sintesi, La classificazione non dipende solo dalla natura giuridica dell’ente, ma dipende 
fondamentalmente che è pubblica l’azienda in cui il soggetto economico è pubblico. 
L’azienda pubblica è quella in cui il soggetto economico è pubblico (e non il soggetto giuridico). 
Il soggetto economico è quello che comanda in azienda. 
 
3.3 
 
È pubblica un’azienda in cui il soggetto economico è pubblico. 
Cosa fa il soggetto economico?  Non è solo una persona che incarna questo organo che prende le 
decisioni, ma dipende dalle situazioni. In alcuni casi il soggetto economico comprende la proprietà, in altri, 
casi oltre alla proprietà, comprende anche i top manager. Inoltre, il soggetto economico può essere 
influenzato dai finanziatori perché quando vengono chiesti i finanziamenti se l’azienda è molto 
dipendente dalle banche dovrà mostrare il business plan e chiedere l’approvazione. 
Il soggetto giuridico di un’azienda invece è la persona che risponde giuridicamente degli obblighi, è colui 
che ha il diritto di riscuotere gli utili, è la persona giuridica che rappresenta l’azienda quando vengono 
firmati i contratti, colui che firma.   
Il soggetto economico esercita il potere volitivo, decide sulle cose rilevanti, come ad esempio piani di 
assunzione, ed è costituito da persone fisiche.  
È importante nelle aziende pubbliche perché se si parla di una società di capitali partecipata al 100% dal 
comune il soggetto economico chi è? Il comune. Dobbiamo però pensare che il comune parla attraverso 
i rappresentanti, e i rappresentanti all’interno del CdA di quella società partecipata vengono nominati dal 
sindaco. Il soggetto economico è rappresentato dalle persone e dipende quindi da chi amministra il 
comune in quel momento e, quindi, dall’espressione del potere volitivo, perché quando cambia il sindaco 
cambia l’orientamento. Il soggetto economico fa riferimento alla proprietà, ma dobbiamo pensare che il 
potere volitivo viene espresso dalle persone quindi quando queste cambiano, cambia il modo di prendere 
le decisioni. Cosa rimane come tendenza di fondo? Che il soggetto economico è il comune, un’entità 
astratta. Nelle aziende private se cambia la proprietà cambia anche chi prende le decisioni, se cambia la 
struttura del capitale e diventa quotato in borsa, 70% Famiglia X, 30% mercato borsistico, anche se la 
maggioranza la ha la Famiglia X, quest’ultima deve considerare le fluttuazioni della borsa quindi deve 
prendere decisioni diverse. Non è solo come è composto il capitale, ma anche la tipologia di soggetti 
coinvolti nella proprietà, inoltre in certe società più strutturate il top management è molto importante. 
Nel caso di una società di servizi pubblici locali che ha un alto contenuto tecnico specialistico, il sindaco 
non sa qual è la manutenzione necessaria di, ad esempio, un acquedotto, si dovrà quindi fidare di chi ha 
le competenze, cioè quindi di chi è alla direzione di quell’azienda. Chi sta nel top management fa parte 
del soggetto economico perché sono stabilmente legati al circuito di decisioni che non possono essere 
prese senza il loro parere. Poi alla fine decide sempre chi conta di più. 
“Subisce i risultati negativi della gestione aziendale all’interesse del quale viene svolta e si avvantaggia di 
quelli positivi”: gli effetti positivi e negativi della gestione impattano sul soggetto economico. Infatti, un 
servizio pubblico gestito bene genera consenso sulla platea degli utenti che utilizzano il servizio. In questi 
mercati non si possono fare le valutazioni in base al prezzo, in quanto gli utenti pagano solo una parte di 
quanto costa realmente il servizio. Il soggetto economico è unico, possono essere più persone e il soggetto 
economico di un’azienda pubblica è pubblico mentre il soggetto giuridico può essere pubblico o privato. 
Una società di capitali è 100% di proprietà di un’altra società di capitali che a sua volta è 100% partecipata 
dal comune, in questo caso nell’azienda A che partecipa nell’azienda B e l’azienda A è 100% partecipata 
dal comune X, il comune X è indirettamente proprietario anche di B, ma l’azienda B ha un soggetto 
giuridico privato, la società di capitali A. Quindi B è una società pubblica? Si, perché il soggetto economico 
è pubblico, chi comanda è sempre il comune, ma il soggetto giuridico è privato. 
(IN UN’AZIENDA PUBBLICA IL SOGGETTO ECONOMICO E’ SEMPRE PIBBLICO). 
 
Quali sono le funzioni economiche svolte dalle aziende pubbliche? Tutte quelle funzioni economiche che 
svolgono le altre aziende in modo coordinato e ininterrotto, ovvero: le funzioni di produzione, consumo, 
risparmio, investimento, innovazione.  
Nell’attività di produzione viene prodotto un servizio e vengono consumati i fattori della produzione, a 
volte acquistati su mercati diversi.  
Per quanto riguarda l’attività di consumo dei fattori della produzione è simile a quella delle altre aziende.  
L’attività di risparmio si fa perché serve una provvista di mezzi finanziari che servono per far funzionare 
l’azienda pubblica. A volte ci sono società pubbliche in parte quotate.   
Infatti, spesso per realizzare un servizio sono necessari fondi che il comune non ha, quindi cosa si può 
fare? Il comune esercita delle forme di coordinamento e di regolazione per cui crea dei bandi in cui chi 
realizza l’opera poi la gestisce, quindi l’utente pagherà la società X che ha realizzato l’opera e non il 
comune, per l’utilizzo del servizio. Il consenso dell’utenza poi arriva in maniera diretta a chi ha preso la 
decisione, cioè il soggetto economico.  
 
Dunque, la produzione, il consumo, il risparmio e l’investimento sono funzioni economiche svolte dalle 
aziende pubbliche. 
Investimento che non è detto sia investimento solo di risorse e mezzi finanziari propri per degli scopi 
classici, magari l’azienda pubblica fa anche investimenti di tipo speculativo, non in senso negativo ma per 
deviare dalle proprie attività ed ottenere proventi da settori collaterali che le permettono di finanziare 
dei settori in perdita.  
Mentre per l’innovazione, perché coinvolgere in una società partecipata pubblica il privato? Il privato ci 
mette i soldi che il pubblico non ha. Oppure, ad esempio potrei coinvolgere un player straniero che ha più 
competenze riguardo il settore. Quindi il soggetto privato è portatore di competenze e di innovazione. Il 
comune non può essere poli specialistico, il soggetto privato porta questo tipo di competenze e non solo 
investimenti.  
 
La funzionalità duratura dell’equilibrio aziendale è quello che ci porta a dire se è o non è azienda un certo 
organismo.  
Costi e ricavi devono essere bilanciati, l’economicità deve essere duratura. Quindi, la funzionalità duratura 
dell’equilibrio aziendale è la base su cui decidiamo se è o non è azienda, a prescindere dalla forma giuridica 
e anche dal fine, che sia pubblico o privato.  
L’azienda dal punto di vista della gestione deve stare in piedi da sola, deve avere l’evidenziazione delle 
aree in perdita e delle inefficienze gestionali, isolate dalle scelte di tipo economico – sociali che il soggetto 
economico pubblico decide di prendere. Tutte le aziende creano valore se raggiungono livelli adeguati di 
efficienza ed efficacia nel dare risposta ai bisogni individuali e collettivi.  
 
L’azienda (pubblica o privata) crea valore se c’è efficienza ed efficacia nel rispondere ai bisogni della 
collettività. Dunque, diventa di fondamentale importanza capire quali sono i bisogni della collettività. 
Combinazione delle risorse per instaurare i processi di produzione e arrivare alla produzione di beni e 
servizi per dare una risposta ai cittadini. Si arriva alla creazione del valore se c’è efficienza ed efficacia. 
Efficienza è reperire le risorse giuste per produrre i miei beni e servizi (li pago il giusto, arrivano nei tempi 
giusti…).  
Dunque, si crea valore se viene capito il bisogno della collettività e l’azienda pubblica ne risponde in 
maniera efficace ed efficiente. 
 
 
I servizi pubblici cambiano nel tempo e nello spazio e così anche i bisogni collettivi.  
 
Il valore creato dall’azienda si sostanzia nell’utilità che l’azienda è in grado di aggiungere attraverso il 
processo di produzione, quindi l’azienda pubblica, aggiunge un pezzettino di utilità alla vita del cittadino. 
Poi il singolo cittadino riconosce, valuta, quell’utilità.  
Se fosse un’azienda privata come si decide se si riconosce il valore all’azienda? Se l’utente fa un acquisto 
presso un’azienda privata significa che l’utente riconosce il valore di quell’azienda. (Il riconoscimento di 
valore in una azienda privata è dato dal prezzo, ma non solo, anche da altri parametri come i tempi di 
consegna). Con l’azienda pubblica, invece, non ci si può basare sul prezzo che si paga per valutarne il 
valore, si cercano quindi altri parametri. Si valuta la soddisfazione dell’utente che osserverà la qualità del 
servizio. Dunque, riconoscere il valore creato da un’azienda pubblica è ancora più difficile.  
In Italia si pagano gli oneri sui servizi che utilizziamo ma non paghiamo l’intero costo del servizio, è quindi 
una compartecipazione.  
 
Dobbiamo capire come approssimare il riconoscimento del valore e come quantificare il consenso della 
creazione di valore. In prima analisi il consenso è molto importante, ovvero il gradimento di un servizio 
come utenti. Al consenso segue il trasferimento di risorse finanziare indispensabili al funzionamento 
dell’azienda. 
Se fossimo aziende che operano in un mercato libero avremmo il trasferimento di risorse finanziarie in 
modo volontario, c’è un prezzo e se vuoi lo compri. Questo succede anche per alcuni servizi pubblici: ad 
esempio un asilo nido comunale ha un costo X, ma si può scegliere di non usufruire di questo servizio o di 
andare in un asilo nido privato.  
In alcuni casi invece non ci sono storie, se lo stato decide che determinate cose ci devono essere tutti 
contribuiamo alla realizzazione in modo coattivo, attraverso i tributi.  
 
 
 
Nell’economia delle aziende pubbliche è importante: 
- Capire come si genera il valore pubblico, cioè come avviene la gestione dell’azienda pubblica. 
Misurare quanto valore pubblico l’azienda pubblica genera, controllare se va meglio o peggio, 
rendere conto all’esterno quindi quanto valore esterno è stato generato. 
- Non c’è contraddizione tra perseguimento di finalità di interesse pubblico e «l’essere azienda»: 
nessun contrasto tra «socialità» ed «economicità». Se gestisco bene un’azienda pubblica allora 
posso utilizzare le risorse a disposizione per offrire più servizi, se invece la gestisco male offrirò 
meno servizi o servizi con qualità più scadente. 
 
Cosa significa che le aziende e le amministrazioni pubbliche creano valore?  
Significa predisporre servizi adeguati a rispondere ai bisogni della collettività. Efficienza ed efficacia sono 
la base per la creazione del valore.  
 
 
Inoltre, significa attivare servizi qualitativamente e quantitativamente adeguati. 
Quindi, le aziende pubbliche producono valore con i servizi. 
- Si crea valore se si mettono in fila, attraverso le attività di coordinamento interno, tutte le attività 
per offrire un output al cittadino. L’azienda pubblica, quindi, crea valore quando crea beni e servizi, 
le amministrazioni pubbliche a volte non producono direttamente beni e servizi, ma producono, 
ad esempio, provvedimenti amministrativi che servono per le attività aziendali dei privati.  
 
Le imprese e amministrazioni pubbliche: 
- Producono per lo scambio di mercato. Ad esempio, produco le corse e l’utente se ne vuole 
usufruire paga il biglietto.  
- Svolgono processi produttivi molteplici. Non fanno una cosa sola, ma tante. 
- Le imprese e le amministrazioni pubbliche svolgono un processo produttivo di impresa, cioè certe 
volte producono beni e servizi e li cedono a fronte di un prezzo e non sempre il prezzo dipende 
solo dalle oscillazioni del mercato.  
- Le imprese e le amministrazioni pubbliche spesso svolgono processi produttivi di tipo 
patrimoniale: a volte ci sono immobili del comune che vengono affittati, questo genera reddito. Il 
soggetto pubblico eroga ma controlla anche.  
 
Quindi come funziona l’erogazione dei servizi pubblici?  
Devo partire dal bisogno pubblico e una volta deciso che c’è l’opportunità politica e l’accettazione sociale, 
per cui un bisogno pubblico necessita di una risposta da parte di un ente pubblico, nasce la funzione 
pubblica, la titolarità del servizio.  
La titolarità è diversa dall’esercizio della funzione: il comune può tenere la titolarità, ma far esercitare 
l’attività ad un altro soggetto (es: società privata che lavora in concessione con il comune). Il punto di 
partenza resta comunque il bisogno pubblico. 
 
Cos’è successo a partire dagli anni ’90? Con la riforma delle forme societarie l’ente locale non è più 
erogatore diretto dei servizi ma deve controllare, dare le direttive per i servizi e deve coinvolgere altri 
soggetti. Perché questo? Perché i soggetti esterni ci mettono le risorse, le competenze tecniche e quelle 
manageriali.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Definizione di public utility: 
 
 
 
 
Le aziende che lavorano nel settore delle public utilities hanno questa caratteristica importante di essere 
in regime di monopolio o quasi monopolio, se non ci fossero loro i cittadini non avrebbero accesso a quei 
servizi ecco perché è importante il ruolo di controllo dello stato. Su cosa deve essere il controllo dello 
Stato? Sulle tariffe. Se siamo i provider di un servizio che, o lo eroga X o non lo eroga nessuno, possiamo 
escludere qualcuno dal servizio alzando le tariffe, ma questo sarebbe iniquo (escluderei chi non si può 
permettere le tariffe alte ed ecco che interviene lo stato per controllare). Offrendo in regime di 
monopolio, quasi monopolio, si riesce a mantenere le tariffe a delle cifre più contenute. Lo stato impone 
delle tariffe massime. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
GLI ORGANISMI PARTECIPATI DAGLI ENTI LOCALI 
 
Nella tabella vediamo le partecipate da parte degli enti locali (comune, province, regioni).  
Che tipo di organi partecipati abbiamo? Soprattutto SPA, SRL e società consortili, poi ne abbiamo 
tantissime altre. La maggior parte sono SPA e SRL, sopra 5000. Sono organismi partecipati totalmente 
pubblici con un unico partecipante socio, cioè che l’unico socio è pubblico (es: società 100% del comune). 
Queste sono 1380 (società controllate dal pubblico e di un unico socio).  
Poi ci sono altre società (spa, srl) che sono totalmente pubbliche, ma partecipate da più comuni (es: 
comune di Pisa, Pontedera e Vecchiano  Tre comuni partecipano totalitariamente a una società). Poi ci 
sono società miste a prevalenza pubblica (1821) e ci sono più o meno la metà (3090) in cui la 
partecipazione del privato c’è ed è addirittura in maggioranza, quindi prevale sul pubblico. Come viene 
scelto il privato? Con una gara ad evidenza pubblica. Queste società sono miste a prevalenza privata. 
 
 
 
  
 
A fronte di notevoli valori della produzione si hanno anche costi altissimi della produzione, e un’alta 
incidenza del costo del personale, per cui, questo ci dice che sono aziende rigide. Ci sono perdite 
ingentissime e alcune voci che ci danno un’idea dell’utile netto generato. Quando c’è un utile netto 
generato dalle partecipate questo a chi va? Al soggetto che partecipa nell’azienda, e può reinvestirlo in 
quell’azienda o in altre aziende.  
Se un’azienda pubblica fa utile è una cosa positiva o negativa? Si vede in modo negativo perché dal punto 
di vista del cittadino si pensa che, se l’azienda produce un utile, allora i prezzi che applica sono più alti di 
come li potrebbe applicare. Questo problema non si pone nelle aziende private. 
 
 
  
 
In questa tabella possiamo osservare quanto incide il costo del personale in organismi partecipati in modo 
totale e non, se c’è il privato di mezzo solitamente il costo del personale è più basso.  
 
 
 
Ci sono delle regioni strutturalmente in perdita rispetto agli organismi partecipati come, ad esempio, il 
Lazio. La regione ha dovuto impegnare 15 mln di € per coprire le perdite, non si sta quindi creando valore, 
ma lo si sta distruggendo. Ci sono quindi dei disequilibri che portano il cittadino a pagare non solo il 
servizio, ma anche dei sovra costi dovuti all’inefficienza.  
 
 
I servizi evidenziati secondo lo stato sono SPL (servizi pubblici locali) cioè fanno riferimento al cuore 
economico di tutti i servizi offerti, c’è tantissimo valore della produzione e si ha la maggior parte del 
capitale umano. Inoltre, ci dice il numero di organismi partecipati in perdita, in questi servizi essere in 
perdita significa essere in perdita di somme molto alte.  
 
Quindi cosa fanno l’ente locale e il gestore del servizio: 
 
 
 
4.3 
 
no par 5.2 ‘esperienza inglese nel sistema di controllo interno ’ 
 
 
I SISTEMI DI CONTROLLO NELLE AZIENDE PUBBLICHE 
 
(slide ‘i sistemi di controllo negli enti e nelle aziende pubbliche’) 
Modalità di spiegazione: 
1) rappresentazione di elementi complessivi 
2) evoluzione normativa negli ultimi 20 anni 
3) strumenti caratterizzanti i sistemi di controllo delle amministrazioni e aziende pubbliche 
 
È chiaro che se parlo dei sistemi di controllo delle società pubbliche potrò parlare del CDA dell’AD, dei report infra 
annuali, dei report trimestrali di cassa. Questi sono sistemi di controllo riguardano le politiche economico-
finanziarie o la governance che si possono notare in una società pubblica o in una società di capitali ma non al 
comune. 
Sul comune farò altri tipi di controllo, ci sono tanti controlli di regolarità amministrative e contabili che insistono 
sulle amministrazioni pubbliche: il revisore del comune fa un mestiere un po’ diverso dal revisore di una società di 
capitali di proprietà pubblica, perché la contabilità e le sue regole sono diverse, l’oggetto di rappresentazione è 
diverso. 
Questo non significa che non ci siano dei tratti comuni che noi andiamo a prendere in considerazione. 
 
Sul libro si mette in evidenza del fatto che i sistemi di controllo interno non sono necessari ma sono obbligatori, lo 
dice la legge. Questo molto spesso viene posto come elemento discriminante, nelle amministrazioni pubbliche si fa 
quello che è scritto nella legge, molto spesso si scontano dei ritardi nell’approvazione delle riforme perché magari 
la legge dice di fare qualcosa e le amministrazioni pubbliche non sono pronte. 
Parleremo oggi della gestione del ciclo delle performance, l’ha detto la legge nel 2009, alcune amministrazioni 
pubbliche non sono, ad oggi, in grado di farlo, perché non hanno gli strumenti.  
Non è facile per il comune piccolo, fare la mappatura dei processi, avere delle persone che tolgono da fare il proprio 
mestiere (anagrafe, ufficio finanziario, ufficio tecnico) e fare anche la mappatura dei processi, per poi dire quali 
sono i processi sensibili per il rischio di corruzione ad esempio, non è banale. 
Quando si fa il sistema di controllo bisogna anche capire se ci sono dei problemi dal punto di vista di chi maneggia 
il denaro: è la stessa persona che determina quanto denaro si deve versare, si fa dare il denaro e lo porta in banca? 
Sì, e allora c’è un problema perché non c’è una separazione tra chi riceve il denaro e chi lo versa in banca ecc. 
perché chiaramente il flusso di denaro senza presidi di controllo espone a dei rischi.  
Ci sono degli ambiti di discrezionalità all’interno dell’operato della PA e quindi i sistemi di controllo interno hanno 
delle caratteristiche particolari però sicuramente sono necessari, obbligatori, e hanno delle caratteristiche che 
fanno riferimento ai sistemi di controllo interno per come ve li immaginate nelle aziende private. 
 
Il problema fondamentale intanto è collocarlo temporalmente: prima degli anni ‘90 c’erano lo stesso dei controlli 
di tipo diverso, soprattutto preventivi, e non del tipo di controllo di gestione, ma non è che non si faceva nulla. 
Dagli anni ’90 in poi c’è stata un’accelerazione: è stato il decennio clou delle amministrazioni pubbliche italiane.  
Ci sono state una serie di riforme che hanno portato alla managerializzazione di diversi aspetti e 
all’aziendalizzazione delle PA piano piano, e ha portato anche a degli effetti sulla strutturazione dei sistemi di 
controllo interni. 
Gli anni 90 sono stati l’inizio di un percorso tutt’oggi incompiuto, perché innestano su determinare riforme altre 
riforme che magari caratterizzano certi aspetti rilevanti della vita delle aziende e delle amministrazioni pubbliche. 
 
Come mai ci sono dei ritardi nell’applicazione dei sistemi di controllo interno relativamente ai servizi pubblici locali? 
Questo vale per tutte le aziende di servizi, le configurazioni di costo (contabilità analitica, cuore del controllo di 
gestione, differenza tra costi fissi, variabili, centro di costo, di ricavo…) nascono, si applicano e si sviluppano nelle 
aziende industriali e non nelle aziende di servizi: sono delle metodologie che nascono per la Ford, per l’industria 
automobilistica, non per le aziende di viaggi. 
Questo comporta che andiamo a vedere distinzioni tra costi fissi e costi variabili, e i CF in quel tipo di azienda 
saranno impianti, macchinari, capannoni, i CV saranno quelli che ci sono se produci, e non ci sono se non produci, 
la base è la produzione, che spesso è tangibile. 
 
Nel sistema dei servizi (tutti, non solo pubblici) non è che questa distinzione non ci sia, dobbiamo prendere in 
considerazione degli elementi più sfumati: ci sono gli output, ma anche gli outcome, ci sono tante sfumature tra la 
distinzione tra costi fissi e variabili, ci sono tanti aspetti immateriali, di coordinamento (uffici che collaborano, ad 
esempio l’ufficio che produce servizi per un’altra amministrazione e non per il cittadino).  
Quello che è materiale è più difficile da comprare: ricorro ad elementi come il tempo per la produzione di un output 
(ad esempio tempo per un’autorizzazione), il costo del personale impiegato, però sono approssimazioni. Devo 
sapere anche il costo di coordinamento delle varie amministrazioni che tra di loro collaborano per un output che 
dal punto di vista del valore finale… quanto vale una carta di identità? Poche unità di euro, plastica… questo è il