L’organizzazione amministrativa

I soggetti di diritto pubblico

I soggetti di diritto pubblico costituiscono nel loro complesso l’amministrazione in senso soggettivo, che si articola nei vari enti pubblici. Dotati di capacità giuridica, essi sono idonei ad essere titolari di poteri amministrativi e in tal senso possono essere definiti come centri di potere. La qualificazione di un ente pubblico è importante perché comporta conseguenze giuridiche di rilievo. Gli enti pubblici possono emanare provvedimenti che hanno efficacia sul piano dell’ordinamento generale allo stesso modo dei provvedimenti dello Stato, impugnabili davanti al giudice amministrativo. Per comprendere il significato di questa facoltà, si esamina il concetto di autonomia, intesa come possibilità di eseguire le proprie scelte che si riconosce in tutti gli enti pubblici. L’autonomia può essere intesa in modi differenti.
La legge può attribuire agli enti l’autonomia finanziaria (possibilità di decidere in ordine alle spese e di disporre di entrate autonome), organizzativa (possibilità di darsi un assetto organizzativo, derivante da uno statuto, diverso da modelli generali), tributaria (disporre di propri tributi) e contabile (capacità di derogare al procedimento previsto per l’erogazione di spese e il guadagno di entrate). Per autarchia s’intende la possibilità di conseguire i propri fini mediante l’esercizio di attività amministrativa che ha natura ed effetti della PA. Agli enti pubblici è riconosciuta anche la potestà di autotutela, possibilità di risolvere un conflitto attuale o potenziale di interessi e di sindacare la validità dei propri atti producendo effetti incidenti su di essi. L’autodichia è la possibilità di sottrarsi alla giurisdizione degli organi giurisdizionali comuni, esercitando la funzione giustiziale relativa alle controversie con i propri dipendenti. Essa è riconosciuta alla Camera, al Senato e alla Corte Costituzionale.

Autogoverno

Il termine autogoverno è impiegato nella dottrina italiana per indicare la situazione che ricorre nell’ipotesi in cui gli organi dello Stato siano designati dalla collettività di riferimento, anziché essere nominati da autorità centrali. Gli enti possono essere suddivisi in gruppi: enti a struttura istituzionale, nei quali la nomina degli amministratori è determinata da soggetti estranei all’ente; sono enti che affondano le proprie radici nella legislazione francese e presuppongono la destinazione di un patrimonio alla soddisfazione di un interesse. Enti associativi, nei quali i soggetti che fanno parte del corpo sociale sottostante, determinano direttamente o tramite rappresentanti eletti le decisioni fondamentali dell’ente. In essi si verifica il fenomeno dell’autoamministrazione. In alcuni enti, detti a struttura rappresentativa, i soggetti interessati determinano la nomina della maggioranza degli amministratori attraverso le proprie organizzazioni. Agli enti autonomi, la Costituzione riconosce una particolare posizione di autonomia a comuni, province, città metropolitane e regioni: tali enti sono formazioni sociali entificate cui è attribuita autonomia di indirizzo, ossia la possibilità di darsi obiettivi diversi da quelli statali.

Enti territoriali

Ulteriore e importante categoria di enti è costituita dagli enti territoriali (comuni, province, regioni). Il territorio individua le persone che vi appartengono necessariamente per il solo fatto di esservi stanziate, proprio per questo collegamento con il territorio (residenza). Un primo tipo di relazione intersoggettiva è la situazione di strumentalità strutturale e organizzativa di un ente, stabilita dalla legge, nei confronti di un altro ente, nella quale il primo riveste una posizione simile a quella di un organo. Secondo tipo di relazione intersoggettiva comprende enti dotati di una posizione di maggiore autonomia, enti che svolgono un’attività che si presenta come rilevante per un altro ente pubblico territoriale, in particolare per lo Stato. Vigilanza, figura organizzatoria caratterizzata da poteri di ingerenza costituiti dal controllo di legittimità di un soggetto sugli atti di un altro, distinguendosi dalla tutela, che attiene ai controlli di merito. Direzione, caratterizzata da una situazione di sovraordinazione tra enti che implica il rispetto, da parte dell’ente sovraordinato, di un ambito di autonomia dell’ente subordinato. L’avvalimento non comporta trasferimenti di funzioni ed è caratterizzato dall’uso da parte di un ente degli uffici di altro ente, uffici che svolgono attività di tipo ausiliario, preparatoria ed esecutiva ad esempio, che rimane imputata all’ente titolare della funzione. La sostituzione indica l’istituto mediante il quale il sostituto è legittimato a far valere un diritto o un obbligo che rientrano nella sfera di competenza del sostituito, operando in nome proprio e sotto la propria responsabilità.

Federazioni di enti e consorzi

Tra le forme associative, distinguiamo le federazioni di enti e i consorzi. Le federazioni di enti svolgono attività di coordinamento e di indirizzo dell’attività degli enti federati. Esempi di federazioni sono l’Aci, il Coni e le federazioni nazionali di ordini e collegi. I consorzi costituiscono una struttura stabile volta alla realizzazione di finalità comuni a più soggetti. I consorzi spesso realizzano o gestiscono opere o servizi di interesse comune agli enti consorziati. Gli enti pubblici costituiscono consorzi di diritto privato con la partecipazione di soggetti privati. I consorzi pubblici possono essere classificati in entificati e non entificati, obbligatori e facoltativi. I consorzi entificati sono enti di tipo associativo. I consorzi sono obbligatori quanto un rilevante interesse pubblico ne imponga la necessaria presenza.

Gli enti pubblici e la privatizzazione

La costituzione degli enti pubblici avviene per legge o per atto amministrativo sulla base di una legge, anche se in molti casi la legge riconosce come enti pubblici, organizzazioni nate per iniziativa privata. La scelta, infatti, di privatizzare gli enti pubblici è sostenuta da varie ragioni. Quando tale vicenda comporti la trasformazione dell’ente in s.p.a., questa è in grado di reperire capitale di rischio sul mercato ed ha una snellezza d’azione maggiore. Processo influenzato dall’UE, la quale impone il divieto di discriminazioni tra operatori economici e tende a ridurre gli ambiti nei quali i soggetti pubblici agiscono in posizione di monopolio.
La privatizzazione fu introdotta ai fini della riduzione dell’indebitamento finanziario. L’ente pubblico economico viene trasformato in s.p.a. (privatizzazione formale) con capitale interamente posseduto dallo Stato; successivamente si procede alla dismissione della quota pubblica (privatizzazione sostanziale). La privatizzazione interessa soggetti che operano in tre settori principali: gestione partecipazioni azionarie (Eni), servizi di pubblica utilità (Enel), settore creditizio (istituti di credito di diritto pubblico).

Gli organi

Attraverso l’organo la persona giuridica agisce e l’azione svolta dall’organo si considera posta in essere dall’ente. L’organo non è separato dall’ente, la sua azione non è svolta in nome e per conto di altri, divenendo attività propria dell’ente che risulterebbe capace di agire, senza necessità che altri presti la propria volontà. privatizzazione è uno strumento di imputazione, l’elemento dell’ente che permette di riferire all’ente stesso atti e attività; l’organo consente all’atto di rapportarsi con altri soggetti giuridici o di produrre effetti giuridici preordinati all’emanazione di atti aventi rilevanza esterna.
Gli organi sono classificabili in esterni ed interni. Sono esterni gli organi competenti ad emanare provvedimenti o atti aventi rilevanza esterna; gli organi interni sono competenti ad emanare atti aventi rilevanza endoprocedimentale. Gli organi centrali sono quelli che estendono la propria competenza all’intero spettro dell’attività dell’ente; gli organi periferici hanno competenza limitata ad un particolare ambito di attività, individuato secondo un criterio geografico. Gli organi ordinari sono previsti nel normale disegno organizzativo dell’ente; gli organi straordinari operano in sostituzione degli organi ordinari.
Gli organi permanenti sono stabili; gli organi temporanei svolgono funzioni solo per un limitato periodo di tempo. Gli organi attivi sono competenti a formare ed eseguire la volontà dell’amministrazione in vista del conseguimento dei fini ad essa affidati; gli organi consultivi rendono pareri; gli organi di controllo sindacano l’attività posta in essere dagli organi attivi. Gli organi rappresentativi sono quelli i cui componenti, a differenza degli organi non rappresentativi, vengono eletti dalla collettività che costituisce il sostrato dell’ente. Tipico esempio di organo rappresentativo è il sindaco; organo non rappresentativo è il prefetto.
L’organo con legale rappresentanza è un tipo di organo esterno e quello che esprime la volontà dell’ente nei rapporti contrattuali con i terzi e che, conferisce la procura alle liti per agire o resistere in giudizio. Sono organi monocratici quelli il cui titolare è una sola persona fisica, negli organi collegiali si ha la con titolarità di più persone fisiche considerate nel loro insieme. Per capire il funzionamento degli organi collegiali, distinguiamo tra quorum strutturale e quorum funzionale. Il primo indica il numero di membri che debbono essere presenti affinchè il collegio sia costituito. Il secondo indica il numero di membri presenti che debbono esprimersi favorevolmente sulla proposta affinchè questa si trasformi in deliberazione.

La gerarchia

La gerarchia esprime la relazione di sovraordinazione – subordinazione tra organi diversi. La gerarchia si è sviluppata nell’ambito dell’amministrazione militare, ove in un primo tempo esprimeva la supremazia di un funzionario nei confronti del subordinato: per lungo tempo ha costituito il modulo organizzatorio più ricorrente all’interno di tutte le branche dell’amministrazione. Poteri caratteristici della relazione gerarchia: potere di ordine (vincola l’organo subordinato ad un certo comportamento nello svolgere la propria attività), di direttiva (tramite cui s’indicano fini e obiettivi da raggiungere) e di sorveglianza sull’attività degli organi subordinati che possono essere sottoposti a ispezioni e inchieste; potere di annullare d’ufficio e di revocare gli atti emanati dall’organo subordinato; potere di risolvere i conflitti che insorgano tra organi subordinati; poteri in capo all’organo superiore di avocazione (per singoli affari, motivi d’interesse pubblico) e sostituzione (a seguito di inerzia dell’organo inferiore). Altro tipo di relazione interorganica è la direzione, caratterizzato dal fatto che sussiste una più o meno ampia sfera di autonomia in capo a quello subordinato.
L’organo sovraordinato ha il potere di indicare gli scopi da perseguire, ma deve lasciare alla struttura sottordinata la facoltà di scegliere modalità e tempi dell’azione volta a conseguire quei risultati. Nella direzione, l’organo sovraordinato ha il potere d’indirizzo (fissare gli obiettivi), emanare direttive e controllare l’attività amministrativa in considerazione degli obiettivi da conseguire. In dottrina s’individua il coordinamento, riferito a organi in situazione di equiordinazione preposti ad attività che sono destinate ad essere ordinate secondo un disegno ordinato. Contenuto di tale relazione sarebbe il potere, spettante ad un “coordinatore”, di impartire disposizioni idonee a tale scopo e di vigilare sulla loro attuazione ed osservanza. Ultima importante relazione interorganica è il controllo. Esso costituisce nel diritto amministrativo un’autonoma funzione svolta da organi peculiari. Rappresenta una materia che non si può identificare con la stessa relazione interorganica. Il controllo consiste in un esame di atti e attività imputabili ad un altro organo controllato.

Organi di controllo

Un’attività di controllo viene svolta nell’ambito delle relazioni di sovraordinazione – sottordinazione: l’organo gerarchicamente superiore controlla l’attività del subordinato. Il controllo si conclude con la formulazione di un giudizio, positivo o negativo, sulla base del quale viene adottata una misura. Il controllo può essere esercitato da organi di un ente nei confronti di organi di altro ente: s’distingue tra organi interni o esterni, a seconda che essi siano esercitati da organi dell’ente o da organi di enti diversi. Interno è il controllo ispettivo, anche se esso può configurarsi momento di un altro procedimento di controllo esterno, come accade per la Corte dei Conti che effettua ispezioni. Il controllo può essere condotto alla luce di criteri di volta in volta differenti come la conformità alle norme (controllo di legittimità chiamato vigilanza), opportunità (detto anche tutela), efficienza, efficacia e così via. Nella avocazione un organo esercita i compiti spettanti ad altro organo in ordine a singoli affari, per motivi di interesse pubblico e indipendentemente dall’inadempimento dell’organo competente.

La sostituzione e la delegazione

La sostituzione ha come presupposto l’inerzia dell’organo sostituito nell’emanazione di un atto cui è tenuto per legge e consiste nell’adozione, previa diffida, da parte di un organo sostituito degli atti di competenza di un altro organo. L’organo sostituito è  di norma un commissario. La delegazione è la figura in forza della quale un organo investito in via primaria della competenza di una data materia consente unilateralmente, mediante atto formale, ad un altro organo di esercitare la stessa competenza. La delegazione fa sorgere un rapporto nell’ambito del quale il delegante mantiene poteri, specificati nell’atto di delegazione, di direttiva, di vigilanza, di revisione e di avocazione.
L’organo delegatario ha il potere di agire in nome proprio, anche se per conto e nell’interesse del delegante. Dalla delegazione va distinta la delega di firma, che spetta sempre all’organo delegante, mentre il delegato ha il compito di sottoscrivere l’atto. All’interno degli enti e accanto agli organi vi sono gli uffici, insieme di mezzi materiali (locali, risorse, attrezzature, ecc.) e personali, chiamati a svolgere uno specifico compito che concorre al raggiungimento di un certo obiettivo.

Ufficio relazioni con il pubblico (urp)

Tra gli uffici importante è quello delle relazioni con il pubblico (urp), che ha il compito di curare l’informazione dell’utenza e di garantire i diritti di partecipazione dei cittadini tramite tecnologie informatiche. Tra gli addetti dell’ufficio  distinguiamo la figura del preposto che, se in situazione di primarietà, è il titolare. Se il titolare è temporaneamente assente, l’ufficio è affidato al supplente. Si ha la reggenza qualora manchi il titolare: tale soggetto dirige il lavoro dell’ufficio che si svolge nell’ufficio stesso e ne è responsabile.