Opportunità di miglioramento nella gestione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica in Lombardia: il caso del Comune di Cremona

Introduzione
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I.I) Obiettivi e strutturazione del lavoro di tesi
Il problema relativo all’Edilizia Residenziale Pubblica è una questione che viene da lontano e
investe non solo il Comune di Cremona, con cui abbiamo svolto il progetto di tesi, ma tutta la
Regione Lombardia e in generale interessa l’intera nazione.
La trattazione introduttiva focalizza l’attenzione su due macro -problemi generali che sono:
 •Il fabbisogno di alloggi ERP;
 •Il costo del servizio ERP sproporz ionato rispetto ai risultati attesi.
I numeri parlano chiaro: in Italia l’incidenza tra le domande soddisfatte, ossia le domande che
hanno portato all’assegnazione di alloggi ERP, e la domanda complessiva è dell’8%; in
Lombardia tale percentuale sale al 13%, ma rimane pur sempre critica.
Dal punto di vista dei costi, è possibile dire che, nonostante gli sforzi economici effettuati per
rendere migliore il servizio ERP, spesso questo si rivela non all’altezza delle aspettative . Anche
visivamente è possibile constatare il degrado di certe palazzine, lasciate in uno stato fatiscente
perché non si hanno sufficienti risorse per effettuare i necessari interventi manutentivi. Questo è
un problema generalizzato e non è da imputare solo all’Ente pubblico, ma anche a  chi fa un
cattivo uso dell’immobile.
Le sole entrate derivanti da canoni di locazione non sono sufficienti a sopperire a tutti gli
interventi manutentivi richiesti e quindi si cerca di attingere dalle disponibilità dell’Ente locale,
soprattutto per le manutenzioni ordinarie e si attendono i contributi regionali per effettuare
interventi di importo decisamente più consistente.
Nel Comune di Cremona, salvo casi particolari, in cui sono state sostenute ingenti spese di
manutenzione straordinaria, il rapporto Entrate / Spese totali dell’ERP è pari circa all’80%.
Si potrebbe pensare di rivedere i canoni (come previsto dalla nuova normativa che entrerà in
vigore il 1° gennaio 2008) che, attraverso nuovi parametri di calcolo, permetterebbero di
percepire maggiori introiti. Sicuramente questa soluzione risanerà nel breve periodo lo sbilancio
finanziario, ma nel lungo periodo può non essere sufficiente.
Infatti potrebbero nascere ulteriori problemi: aumentando i canoni presumibilmente aumenterà la
morosità che già oggi ha una percentuale fisiologica del 10% sull’intero ammontare delle entrate
accertate ed inoltre potrebbe diventare ancora più critica la questione dell’occupazione abusiva.
Quest’ultimo problema, in particolare, ormai sulla bocca di tutti, danneggia s ia l’Ente locale, che
oltre a non aver disponibile l’alloggio non percepisce neppure il canone, sia quei richiedenti che,
seguendo le leggi, inoltrano la propria domanda ma non trovano un alloggio.
La scelta quindi di aumentare i canoni di locazione dovreb be essere accompagnata dalla
riprogettazione gestionale del servizio pubblico ERP e dall’adozione di strumenti innovativi che
garantiscano un miglioramento nel lungo periodo.
Introduzione
3
Il lavoro di tesi si propone dunque di fornire una risposta efficace al bisogno d i miglioramento del
servizio ERP espresso dagli Enti locali e dai cittadini.
Il presente lavoro è stato realizzato grazie alla grande collaborazione del Comune di Cremona,
in particolare dell’Ufficio Alloggi e Ufficio Manutenzione,  e di tutti gli Enti con  cui siamo entrati in
contatto, tra cui ALER, Fondazione Città di Cremona e Unione dei Piccoli Proprietari Immobiliari
(U.P.P.I).
La tesi è strutturata in cinque capitoli che vanno a definire due delle quattro fasi necessarie per
il progetto di cambiamento: la fase di analisi del contesto e la fase di progettazione.
La fase di analisi del contesto ha richiesto un grande sforzo a causa della peculiarità del servizio
ed è stata trattata nei primi quattro capitoli.
La fase di progettazione è stata affrontata nell’ultimo capitolo e ha richiesto notevole impegno
dal punto di vista gestionale, in quanto il problema maggiore è stato quello di integrare soggetti
diversi.
Nel capitolo 1 vengono identificati i macro-problemi che hanno afflitto e affliggono il settor e
dell’Edilizia Residenziale Pubblica, dal dopoguerra ad oggi. Si è dapprima considerato il
problema a livello nazionale e successivamente è stato declinato alla Regione Lombardia.
È stata analizzata dal punto di vista qualitativo e quantitativo la domanda  di alloggi in affitto e la
domanda di alloggi ERP, che rappresenta una piccola porzione della domanda complessiva di
alloggi. Un analisi analoga è stata svolta per l’offerta di alloggi in affitto e in particolare l’offerta di
alloggi ERP, presentando anche in questi casi dati quantitativi.
Il capitolo 2 analizza la domanda di alloggi ERP che si manifesta sul territorio cremonese. Tutti i
dati raccolti fanno riferimento alle richieste di alloggi del bando di assegnazione con decorrenza
1°luglio 2007.
Per una completa trattazione abbiamo anche analizzato il processo completo di assegnazione,
così come viene stabilito dal Regolamento della Regione Lombardia del 10 febbraio 2004 – n. 1.
Vengono riportati, inoltre, i criteri per stabilire l’ISBARC/R, l’indice s intetico per la formazione
della graduatoria comunale.
Dalle premesse fatte è stato possibile procedere con l’analisi della domanda attraverso la
raccolta di tutti i dati dei 1216 richiedenti di alloggi ERP; i risultati sono chiaramente presentati
alla fine del capitolo insieme alle anomalie riscontrate in fase di raccolta dati.
Introduzione
4
Il capitolo 3 analizza l’offerta degli alloggi ERP sul territorio cremonese, riportando in modo
preciso i dati sul patrimonio di ogni Ente interessato.
Dopo una breve introduzione, viene presentata l’analisi del patrimonio ERP del Comune di
Cremona, dell’ALER, della Fondazione Città di Cremona e dell’U.P.P.I.
Abbiamo censito il patrimonio di ogni soggetto proprietario, sulla base degli alloggi occupati e
sfitti, andando ad operare una suddivisione per fascia di metratura e per zona; è stato possibile
anche calcolare il canone oggettivo medio per fascia di metratura.
È stato analizzato in dettagliato il metodo adottato per la determinazione del canone di
locazione e il quadro normativo di riferimento per la stesura del relativo contratto di locazione.
Per ogni Ente abbiamo mantenuto la stessa impostazione di analisi e, per rendere le
informazioni assolutamente coerenti, abbiamo utilizzato dati riferiti al 30/06/2007.
Da segnalare che nel paragrafo “Analisi del patrimonio gestito dal Comune di Cremona” sono
state riportate anche le criticità riscontrate in fase di raccolta dati; criticità che hanno contribuito
alla creazione del nuovo modello gestionale.
Nel paragrafo “Analisi del patrimonio degli associati U.P.P.I” sono state identificati i motivi che
hanno portato al fallimento della convenzione Comune di Cremona – U.P.P.I, grazie anche ai
risultati dell’indagine condotta attraverso l’iniziativa: “Affitto Senza Problemi”.
In conclusione del capitolo viene proposto un confronto tra le offerte di alloggi dei diversi
soggetti, prendendo in considerazione i canoni oggettivi di locazione.
Nel capitolo 4 è stata effettuata l’analisi dei processi necessari per l’erogazione del servizio
ERP; abbiamo mappato in modo completo la situazione AS IS ed abbiamo proposto una
situazione TO BE.
L’analisi condotta si è focalizzata sulle prestazioni dei processi; in particolare per il processo di
assegnazione degli alloggi ERP è stato calcolato il L ead Time medio, mentre per il processo
manutentivo sono stati analizzati i costi sostenuti nel 2006.
Arriviamo, quindi, all’ultimo capitolo, il capitolo 5, in cui andiamo a presentare il nuovo modello
gestionale creato sulla base dell’esperienza maturata sul campo e generalizzato per i comuni
medio-grandi presenti nella Regione Lombardia. Abbiamo messo in pratica le conoscenze
acquisite nel percorso formativo della laurea specialistica con l’obiettivo di proporre un modello
innovativo di gestione dell’intero patrimonio ERP che vada a risolvere i problemi riscontrati nella
fase di analisi e che permetta una migliore fruizione del servizio ERP da parte degli utenti,
aumentandone quindi la soddisfazione.
Il modello prende in considerazione il patrimonio dei va ri Enti presenti sul territorio cremonese
(Comune di Cremona, ALER, Fondazione Città di Cremona, U.P.P.I), finalizzato ad un unico
obiettivo: soddisfare il fabbisogno abitativo da parte delle categorie meno abbienti.
Introduzione
5
Tutto questo sotto un ottica gestionale di razionalizzazione e standardizzazione dei processi,
nonché di risparmio sui costi operativi.
Di seguito viene riportata la struttura del lavoro di tesi.
STATO DELL'ARTE:
Il Faclity Management e
il Global Service
INDIVIDUAZIONE
PROBLEMA GENERALE ERP
Capitolo 2
Capitolo 3
Capitolo 4
Capitolo 5
Capitolo 5
Capitolo 1
  Capitolo 5 +
Conclusioni
Analisi
del contesto
Progettazione
nuovo modello
NUOVO MODELLO GESTIONALE
generalizzato per
la Regione Lombardia
ANALISI DOMANDA
Comune di Cremona
ANALISI OFFERTA
Comune di Cremona
ANALISI PROCESSI
(AS IS - TO BE)
Comune di Cremona
SVILUPPI FUTURI
Lombardia e Comune di Cremona
Introduzione
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I.II) Metodologia di ricerca
La ricerca si è sviluppata partendo da  una fase di analisi, caratterizzata da un’attività
propedeutica di approfondimento teorico/conoscitivo a cui è seguita una fase pratica di contatto
diretto con i responsabili del Comune di Cremona, dell’ALER, della Fondazione Città di
Cremona e dell’UPPI operanti nel Comune di Cremona.
La prima fase analitica di approfondimento teorico, ha previsto una attività di ricerca
bibliografica, sitografica e basata su articoli, riviste e leggi nazionali, regionali e provinciali. Molto
materiale tra cui quello reportistico deriva dalla Regione Lombardia, su cui è stata approfondita
l’analisi.
A questa fase “teorica” è seguita una fase “pratica” che si è concretizzata a diversi livelli:
dall’intervista con i responsabili dei diversi enti coinvolti, all’analisi dir etta della domanda e
dell’offerta di alloggi, svolta presso l’Ufficio Alloggi del Comune di Cremona; alla creazione di un
questionario rivolto ai piccoli proprietari immobiliari (associati UPPI).
Il lavoro svolto sul campo ha permesso di evidenziare criti cità e opportunità di miglioramento
nella gestione del patrimonio ERP, soprattutto per quanto riguarda il processo di assegnazione
degli alloggi.
Inoltre per sopperire al crescente fabbisogno di alloggi (problema assai diffuso a livello regionale
e nazionale), è stata individuata una nuova opportunità di offerta, analizzando le vere esigenze
dei piccoli proprietari immobiliari attraverso la predisposizione di un questionario ad hoc.
Per mettere a punto il nuovo modello di gestione del patrimonio ERP è sta to utile l’apporto
conoscitivo e metodologico fornito dalla società di consulenza VeA Consulting S.r.l . con sede a
Roma. La generalizzazione del modello è stata verificata sulla base delle esperienze gestionali
di alcuni dei principali comuni lombardi, uti lizzando il metodo delle interviste e incontri personali
con i diretti interessati.
7CAPITOLO 1: IL PROBLEMA ERP
Capitolo 1: Il problema ERP
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1.1) L’ERP in Italia
1.1.1) Il problema della casa in Italia, dal dopoguerra ad oggi
E’ ormai una costante che in  Italia la questione abitativa assuma la caratteristica di
un’emergenza ricorrente, per cui ne consegue che, non di emergenza si tratta, ma di un
problema strutturale con caratteristiche che cambiano nel tempo, e con cui dobbiamo continuare
a fare i conti. L’esperienza degli ultimi cinquant’anni evidenzia l’importanza del ruolo dello Stato
e dell’operatore pubblico nel contenere l’espandersi del disagio. Quando l’attenzione del
pubblico è calata, quando ci si è illusi che il mercato da solo fosse sufficient e a dare equilibrio e
potesse eliminare ogni criticità abitativa o per lo meno renderla fisiologica, inevitabilmente si è
assistito al riemergere di una conflittualità sociale preoccupante.
La situazione attuale ha caratteristiche che preannunciano l’esige nza di una ripresa di iniziativa
pubblica, non soltanto come promotore di interventi, quanto soprattutto come riferimento di
politiche mirate.
La storia di queste politiche dal dopoguerra in poi è stata caratterizzata da scelte di
pianificazione e da progetti anche ad alto valore strategico come il Piano Ina Casa, che ha
trovato attuazione con la legge n. 43 del 1949 e ha svolto un ruolo rilevante di
accompagnamento e di “innesco” della produzione edilizia privata nella fase della ricostruzione.
Il “piano Fanfani”, come anche è conosciuto, ha consentito da un lato una rinascita
imprenditoriale e dall’altro lato di calmierare per orientare il mercato, fungendo anche come
riferimento per nuovi modelli di produzione. Successivamente, la necessità di regolament are lo
sviluppo urbanistico e di orientare il mercato abitativo tenendo conto dei processi demografici,
della mobilità e dello sviluppo economico, ha portato a cercare soluzioni strutturali attraverso la
legge 167 del 1962, volta proprio a creare riserve d i aree pubbliche su cui pianificare programmi
di edilizia pubblica. L’espansione del mercato privato e le difficoltà di applicare la nuova
legislazione hanno finito per creare una situazione di disequilibrio emersa con forza nel corso
degli anni Settanta.
Più in particolare, gli anni Sessanta si caratterizzano per una forte espansione edilizia e, di
contro, per una vera e propria crisi dell’edilizia pubblica. Se tra il 1950 e il 1963, proprio grazie al
Piano Ina Casa, l’intervento pubblico diretto in ediliz ia residenziale era stato superiore al 7% del
totale della produzione residenziale nazionale, la media imputabile alla Gescal 1 negli anni 1964-
1971 resta al di sotto del 3%. Ma è l’intera macchina pubblica a vivere una fase di profonda
1
 Il piano Gescal, introdotto dalla legge n 60 del 1963, subentra al piano Ina Casa
Capitolo 1: Il problema ERP
9
recessione. Mentre il mercato privato proprio nel 1964 raggiunge il suo apice, l’edilizia pubblica
sconta il cambio di strategia politica e le difficoltà dell’applicazione del nuovo quadro normativo.
Complessivamente il “peso” dell’edilizia pubblica scende dal 12% del 1961 al  4,2% del 1964,
per poi risalire nell’anno critico delle costruzioni, il 1965, vicino al 7%, percentuale che resterà
stabile anche nel biennio successivo.
Il quadro inizia a cambiare a partire dall’approvazione della legge 865 del 1971 la così detta
“legge di riforma della casa” a cui faranno seguito alcune importanti leggi di finanziamento che
contribuiranno a cambiare lo scenario a favore di una ripresa dell’attività pubblica e per una
rimessa in moto della oramai più che decennale “167”. Non di meno, gli  anni Settanta
costituiscono un interessante esempio di cosa voglia dire una crisi profonda degli equilibri
abitativi.
Una congiuntura economica difficile, la crescita del costo del denaro e la progressiva riduzione
del mercato degli affitti, contribuiscono ad una vera e propria crisi del mercato edilizio . Ne
consegue  una quota crescente di patrimonio non utilizzato, l’aumento del numero degli sfratti,
una domanda sociale sempre più elevata priva di soluzioni concrete e quote di classe media
impossibilitata ad accedere al mercato della proprietà.
La principale conseguenza di questa situazione è l’allargarsi di soggetti estromessi dalla
possibilità di accedere alla casa sia in affitto che in proprietà. Da una situazione di cortocircuito
si passava al recupero della vecchia normativa che faceva capo alla 167 restituendo equilibrio al
sistema abitativo. Determinante risultava il ruolo pubblico che vedeva crescere
progressivamente il proprio peso sia come pianificatore che come soggetto promotore. In
questa fase, l’intervento dello Stato è decisivo per mantenere calmierati i prezzi: attraverso il
ricorso al credito agevolato si consente l’accesso al mercato di fasce di reddito medio in grado
di abbinare quote di risparmio alla contrazione di mutui a tassi ridotti . In questa direzione un
contributo determinante proviene dall’equo canone della legge 392 del 1978, che al contrario di
quanto avrebbe dovuto essere, si trasforma in un forte incentivo alla proprietà dell’alloggio. La
nuova legislazione fornisce un contr ibuto decisivo nel modificare e caratterizzare la nuova
domanda abitativa, tra la fine degli anni Settanta e l’inizio del decennio successivo, nella
direzione di un soggetto sociale di fascia media volto ad acquistare la casa in proprietà.
I “forzati dell’acquisto” riescono ad accedere alla casa, ma nello stesso tempo forniscono un
contributo decisivo a quel processo di rincorsa alla proprietà che determinerà una sensibile e
progressiva riduzione del patrimonio abitativo da destinare all’a ffitto, ponendo le premesse per
un nuovo disequilibrio, quale oggi si sta manifestando.
Si è trattato di un fenomeno per nulla percepito, anzi vissuto come positivo e incentivato per tutti
gli anni Ottanta, caratterizzati da una sensibile ripresa produttiv a che si attestava al di sopra
delle 300.000 abitazioni all’anno a fronte di una crescita media di 127.000 famiglie, contro le
265.000 degli anni Settanta.
Capitolo 1: Il problema ERP
10
Il risultato è stato un’attenuazione del problema abitativo per effetto di una drastica riduzione di
quello che viene definito il “fabbisogno primario pregresso”: processo che si è prolungato nei
primi anni Novanta, ma è cambiato radicalmente nella seconda metà del decennio. Sotto la
spinta della generazione del Baby Boom, che superati i trent’anni “mett e su famiglia” e entra sul
mercato abitativo, la domanda primaria si rimette in moto e cresce attestandosi al di sopra delle
200.000 famiglie all’anno dal 1996 al 2000, mentre la produzione di nuova edilizia residenziale
scende intorno alle 220.000 abitazioni all’anno.
A popolazione stabile, infatti, è l’aumento del numero delle famiglie ad alimentare la domanda
primaria di abitazioni. A partire dai primi anni Novanta fino ad oggi, prima più debolmente, poi in
misura maggiore, il fenomeno della fuoriuscita dalle famiglie di origine delle generazioni nate a
cavallo del Baby Boom ha costituito un fattore strutturale del mercato residenziale, alimentando
la creazione di nuove famiglie, sostenuta anche da più vivaci dinamiche migratorie esterne ed
interne, dall’aumento delle separazioni e dalle divisioni dei nuclei originari. Il risultato è stato una
crescita rilevante e progressiva della domanda aggiuntiva che ha esercitato una nuova
pressione sull’offerta.
Restando all’interno di uno scenario “classico”, nella seconda metà del decennio tendono a
modificarsi anche le condizioni di contesto. Sopratutto si abbassa drasticamente il costo del
denaro, in corrispondenza tra l’altro della fine del ciclo di indebitamento delle famiglie per la
casa, che aveva caratterizzato la seconda metà degli anni Ottanta, quando la durata media dei
mutui era intorno ai 15 anni, rimettendo in gioco ulteriori risorse finanziarie. L’ottimo rendimento
degli investimenti sui mercati azionari e la conseguente accumulazione di ricchezza prima  della
crisi del 2000, così come la contrazione dell’economia internazionale, la depressione dei titoli
mobiliari e, soprattutto, l’appetibilità dei mutui immobiliari presto ai minimi storici, hanno avuto un
effetto dirompente sul mercato immobiliare, spin gendolo rapidamente verso un dinamismo
inusuale e inaspettato. Tutto ciò si è ripercosso sull’equilibrio tra domanda ed offerta,
riproponendo all’attenzione di tutti la “questione abitativa”.
La legge 431 del 1998, nota come riforma degli affitti, avrebb e dovuto, attraverso la
liberalizzazione dei canoni, gli incentivi fiscali per i proprietari e il bonus casa per gli inquilini a
basso reddito, sbloccare un mercato immobiliare “ingessato”, combattere l’annoso fenomeno dei
contratti in nero e delle case sf itte, dare impulso, attraverso il canale concordato, all’offerta di
case a prezzi equi ed accessibili. L’obiettivo era di strutturare il passaggio dall’equo canone,
istituito dalla 392, al libero mercato, prevedendo norme che lo rendessero, nel contempo,
economicamente sopportabile e trasparente.
Purtroppo questo non ha avuto gli effetti sperati in quanto la liberalizzazione dei canoni ha
comportato, dal 1998 ad oggi, una crescita straordinaria degli affitti, con livelli record nelle città
metropolitane. La percentuale dei contratti “concordati” non supera il 20% del totale e
prevalgono di gran lunga i contratti stipulati con il canale “libero”; aumenta dunque la difficoltà e
Capitolo 1: Il problema ERP
11
la precarietà economica dei redditi bassi e di fasce di ceto medio, perchè il costo dell’abitare
diventa una componente sempre più rilevante. Inoltre, rimane alta l’evasione fiscale per la
tendenza dei proprietari a non registrare i contratti o a registrare soltanto una parte dell’affitto
percepito (i contratti non in regola si attestan o intorno al 40% 2).
Una delle cause della lievitazione degli affitti è anche la risalita dei prezzi degli immobili.
L’incertezza dei mercati azionari e il rischio di recessione hanno convinto molte famiglie e anche
investitori istituzionali ad investire nel “mattone” che torna ad essere considerato un mercato
sicuro e redditizio, accentuando l’uso speculativo del bene casa.
Tra il 2000 e il 2004 abbiamo assistito ad una stagione straordinaria in termini di scambi a cui si
è accompagnata una crescita della nuova produzione di edilizia residenziale. Dall’inizio del ciclo
espansivo, nel 1997, ad oggi il mercato immobiliare italiano ha  registrato  oltre  300  mila
transazioni  in  più  (+ 45,7%)  e  i  valori  immobiliari  sono  cresciuti  del 18,6% a prezz i
costanti, pari al 45,6% in termini monetari.
1.1.2) La domanda complessiva di alloggi
Il fatto nuovo rispetto al passato di questa fase espansiva del mercato immobiliare è che non vi
è più una sola domanda principale, ma una varietà di domande tutte rilevanti che insieme
premono su un’offerta spesso inadeguata.
Sul fronte delle famiglie, che come abbiamo visto sono l’attore più dinamico e forte, vanno
considerate da un lato quelle che hanno già un immobile di proprietà, e che lo vendono, per
comprarne uno di qualità migliore; dall’altro quelle che investono risparmi accumulati nel
passato. Le famiglie investitrici ferite e spaventate dalla borsa, insofferenti al sistema bancario
che erode con i servizi una parte dei risparmi e che non garantisce reddit ività adeguate, si
rifugiano nel tradizionale “mattone”. Sono queste famiglie le protagoniste del mercato, che
traggono vantaggio e che lo alimentano, insieme agli investitori professionali e ai soggetti
dell’intermediazione che “pullulano” sul territorio,  e riempiono la domanda di occasioni,
pubblicazioni, cartelli. Una domanda cresciuta troppo è destinata comunque a ridursi con la
frenata del mercato immobiliare.
A questa domanda, che potremmo definire “tradizionale”, se ne affianca un’altra altrettanto
articolata, che si caratterizza sia per la presenza di nuovi soggetti sia per le particolari condizioni
in cui si trovano ad operare i “vecchi”.
2
 Per il rilancio della politica abitativa, Roma 23 Giugno 2004, Fonte: www.sunia.it
Capitolo 1: Il problema ERP
12
Al primo posto vi sono le nuove famiglie autoctone che attraversano trasversalmente i diversi
gruppi sociali, spesso sostenute dalle famiglie di origine, svolgono un ruolo importante sia nel
sostenere il mercato sia di converso come potenziale fattore di criticità di fronte ad una crescita
di prezzi e canoni.
In secondo luogo, si fa sempre più consistente, ed è de stinata a pesare sempre di più, la
domanda espressa dagli extra-comunitari, la maggior parte dei quali sono costretti ad abitare in
condizioni di sovraffollamento e certo non civili, all’interno di immobili marginali. Vi è poi la
domanda temporanea, espressa dai city users, dai pendolari del terziario e dei servizi alla
produzione, dagli studenti universitari, ecc., persone che vivono in due o più luoghi (la città e la
provincia, la città e il comune di origine) e “abitano” il territorio che la nuova organi zzazione
territoriale del lavoro ha prodotto. Questa domanda aggredisce il mercato dell’affitto, ma
costituisce anche un motivo in più per un acquisto immobiliare (genitori che comprano
l’abitazione ai figli, professionisti che acquistano abitazioni medio -piccole nelle città di lavoro,
ecc.). Resta poi da valutare la domanda sociale e l’emergenza dei senza casa, una quota di
popolazione consistente e che sembra destinata a crescere in termini di domanda povera e
debole, dove a condizioni economiche diffici li si accompagnano disagi abitativi collegati a
situazioni particolari di tipo sanitario e demografico. In particolare vi è una fascia sempre più
ampia di persone (monoreddito, settore pubblico, ecc.), che si trova in serie difficoltà di fronte a
canoni di affitto sempre più elevati che assorbono quote sempre più alte del reddito, mentre
calano i consumi e tornano a crescere le forme di coabitazione per le fasce più deboli della
domanda.
Alla luce di queste ultime osservazioni emerge dunque come il dinamism o del mercato
immobiliare degli ultimi anni stia determinando nuovi squilibri e faccia riemergere con forza
nuove forme di disagio abitativo che sconfinano in vere e proprie emergenze. Si riapre insomma
la questione abitativa intesa come necessità di polit iche e bisogno di soluzioni innovative che
tengano conto delle caratteristiche del tutto nuove del contesto economico, dei nuovi soggetti
attivi sul mercato e dall’obsolescenza dei vecchi meccanismi di sostegno sociale, insufficienti a
dare una risposta anche soltanto alla domanda povera tradizionale.
Capitolo 1: Il problema ERP
13
1.1.2.1) La domanda di alloggi in affitto
A monte della nuova stagione del disagio abitativo, vi sono soprattutto fattori di tipo economico
e reddituale, come un livello di prezzi tale che non ha ugua li nella storia degli ultimi 25 anni, a
cui corrisponde una crescente incapacità di “affordability” 3, che si concretizza a partire dal 2001
in una sempre più ampia difficoltà di accesso al bene casa. A ciò si deve aggiungere che è
significativamente cresciuto il livello di indebitamento delle famiglie, comportando una
vulnerabilità maggiore per quei soggetti percettori di reddito basso e medio basso o per coloro
che sono entrati nel processo di flessibilità lavorativa.
È quindi la riduzione dell’offerta accessibile, insieme alla crisi dell’edilizia sociale, al rilancio del
mercato della proprietà e alle politiche di privatizzazione, che concorre oggi alla formazione del
disagio abitativo e alla crisi del mercato dell’affitto. Le trasformazioni demografiche e culturali
della domanda, la crescita dell’area della precarietà lavorativa e i movimenti delle popolazioni (le
nuove immigrazioni) caratterizzano e ripropongono oggi una nuova “questione casa”. Pesano in
modo drammatico, da una parte, il ruolo “residuale ” del settore dell’affitto, dall’altra, la
marginalità dell’intervento pubblico e delle politiche abitative; due fattori decisivi che nel resto
d’Europa svolgono una funzione determinante di calmieramento e di equilibrio del mercato.
Proprio il confronto con gli altri Paesi europei fa emergere un disagio abitativo in qualche modo
strutturale, sicuramente a livelli più rilevanti rispetto alla media continentale.
Bastino soltanto due dati: la percentuale di sovraffollamento pari al 32% della popolazione
contro il 19% della media dei paesi europei; la percentuale dei contributi statali per alloggi
sociali rispetto al totale delle spese sociali in Italia nel 1999 è stato dello 0,2% contro il 3,8%
della media europea, il 2% della Spagna, il 4,6% della Francia, il  5,4% dell’Irlanda e il 7%
dell’Inghilterra. Tenuto anche conto del fatto che lo scenario negli ultimi anni è stato
caratterizzato da una tendenza a ridurre l’impegno finanziario sia in termini assoluti che relativi,
possiamo ben dire che siamo di fronte a d una domanda potenziale di alloggi in locazione
elevatissima, alla quale corrisponde la totale assenza di risposta da parte dello Stato in termini
di risorse finanziarie destinate.
3
 “Affordability”: scarsità  di offerta economicamente accessibile
Capitolo 1: Il problema ERP
14
1.1.2.2) L’offerta di alloggi in affitto
Il fenomeno principale a cui stiamo assistendo negli ultimi anni è il forte ridimensionamento del
patrimonio in affitto; ambito dove si concentrano le opportunità abitative delle famiglie con redditi
più bassi.  La Banca d’Italia ha rilevato come la proprietà rappresentasse qualch e anno fa l’85%
tra le famiglie con un reddito superiore ai 77 milioni e mezzo di lire (pari a circa 35 mila euro),
mentre scendesse al di sotto del 50% presso famiglie con un reddito inferiore ai 19 milioni e
mezzo di lire (meno di 10.000 euro), ovvero so tto la soglia di povertà relativa. Vi è oltre un
milione di persone sotto la soglia di povertà che vive in affitto, i cui canoni incidono per il 35%
sul totale del reddito contro una media nazionale del 17%.
Nell’ultimo quadriennio, inoltre, a fronte di po chissimi programmi di nuova edilizia sono cresciute
le cessioni e le privatizzazioni, che di fatto hanno ridotto la disponibilità di alloggi pubblici (che
rappresentano una quota significativa dello stock di alloggi in affitto), in una congiuntura invece
di forte espansione della nuova produzione privata; lo scenario che abbiamo di fronte è quello di
un Paese in forte rincorsa verso la proprietà e in perdita progressiva di stock destinato all’affitto.
Nel 1980 il rapporto era 59% in proprietà e 36% in affit to (un 5% di altre forme di possesso);
vent’anni dopo la quota in proprietà è salita al 72%, mentre l’affitto è sceso a circa 20,3% come
testimonia il censimento 2001 in cui si sono registrate 4,3 milioni di abitazioni in affitto contro i 5
milioni del 1991; successivamente l’ISTAT ha stimato pari al 18,7% la quota di famiglia in affitto.
Si tratta di dati che ci distanziano dai paesi europei più sviluppati, (solo la Spagna ha un settore
dell’affitto più esiguo di quello italiano) dove tale percentuale si a ttesta generalmente tra il 30%
ed il 40% (come si può vedere dalla figura 1), ma anche da Usa e Canada anch’essi con
percentuali di alloggi in locazione superiori al 30%. Insomma, la contrazione dell’affitto nel
nostro Paese appare un fenomeno preoccupante  e conferma la distanza dei comportamenti e
della mentalità tra l’Europa del Nord e quella del Sud rispetto al “possesso / uso” dell’abitazione.
Capitolo 1: Il problema ERP
15
Figura 1: Dimensioni dello stock abitativo e del comparto in affitto nei paesi europei e nord -americani (2004)
Fonte: Elaborazione Censis su dati Unece, Eurostat e rapporto Housing Statistics in the Eu  2004
Figura 2: Alloggi in affitto sul totale degli alloggi occupati  (val. %)
Fonte: Elaborazione Censis su dati Unece, Eurostat e rapporto Housing Statistics in the Eu  2004